对《政府采购非招标采购方式管理办法》的理解与思考
来源：本站 浏览量：2522 日期2014-03-07
《政府采购非招标采购方式管理办法》实施已逾足月，笔者结合招标投标和政府采购的工作与研究经历，谈谈该办法。
《办法》的实务意义
与现有法律体系无缝对接。《办法》充分考虑了《政府采购法》与《招标投标法》的衔接，《办法》第二条第一款规定了适用范围，将采用非招标方式的政府采购货物、工程、服务均纳入了管理，改变了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》仅将货物和工程纳入适用范围的规定；其第三条第一款第四项明确将《招标投标法》和《招标投标法实施条例》规定的依法必须进行招标的工程建设项目以外政府采购工程纳入询价、竞争性谈判、单一来源政府采购方式的管理，首次实现了与《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的无缝对接，统一了两法对工程、货物、服务的定义。另外，《办法》第十四条第一款规定供应商提交的投标保证金比例不超过预算的2％，与《招标投标法实施条例》第二十六条第一款规定的投标保证金不得超过招标项目估算价的2％有相同之处；《办法》第二十九条第二款、第四十五条第二款关于澄清或者修改内容影响响应文件编制的，提交响应文件的截止时间应当顺延，与《招标投标法实施条例》第二十一条关于资格预审文件和招标文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间的规定，有同样的立法思路。
充分考虑了效率和变通。《办法》充分考虑了采用“非标”的项目本身标的小而散的特点，为提效开了绿灯。比如在竞争性谈判小组或者询价小组组成人员数量上，《办法》第七条第一款规定一般要求3人以上单数，而财政部18号令一般要求5人以上单数；对于保证金的提交，《办法》第十四条第一款明确的提交方式包括支票、汇票、本票、网上银行支付、金融机构出具的保函、担保机构出具的保函6种，而财政部18号令明确的方式有现金支票、银行汇票、银行保函3种；《办法》第十六条第二款规定供应商应谈判小组、询价小组的要求对响应文件作出必要的澄清、说明或者补正的，允许法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章3种方式进行，对于实践中该类澄清、说明或者补正多由在评审现场外等候评审结果的供应商代表作出，具有一定的现实性；《办法》第十一条第二款规定允许谈判小组根据与供应商的谈判情况，可以就采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款等实质性内容进行修改，体现了灵活性的立法思路；关于等标期（提交响应文件的截止时间，自谈判文件或询价通知书发出之日起算），《办法》第二十九条第一款和第四十五条第一款均规定不少于3个工作日，而财政部18号令规定不少于20日，时间大大缩短；在采购预算方面，《办法》第十一条规定采购预算应当在谈判文件和询价通知书中明确，有利于减少由于采购预算不公开造成一些供应商响应文件被否决而带来的废标和重新招标效率损失的现象发生；对于经公开招标仅有两家供应商投标的情形，《办法》第二十七条第二款规定允许采购人、采购代理机构经批准与该两家供应商直接进行竞争性谈判，灵活性地解决了实践中遇到的实质性响应的供应商不足3家造成采购无法继续进行的法律尴尬。
落实中可能遇到的问题
采购程序任意性如何规制？《办法》第二十二条第二款规定，成交供应商拒绝签订政府采购合同的，采购人可以按照《办法》规定的原则确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同，也可重新开展采购活动，意味着《办法》确定了成交供应商拒绝签订政府采购合同时采购人可以在顺位递补与重新采购之间任意选择。笔者认为，顺位递补与重新采购带来的结果天壤之别，存在巨大的利益空间，采购人权限过大，应当予以规制。国家发展改革委等九部委局发布的《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》（国家发改委等国家九部委局2013年23号令）将《招标投标法》法律体系中的部门规章中的这一任意选择权修改为“招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。依次确定其他中标候选人与招标人预期差距较大，或者对招标人明显不利的，招标人可以重新招标”。这一规定对招标人权力起到限制作用。笔者建议《政府采购法》法律体系也对此可作出规定，将权力关进制度的笼子。
如何有效澄清与修改时限问题？《办法》第二十九条第一款、第四十五条第一款规定，供应商等标期不少于3个工作日，而第二款又规定澄清或修改内容影响响应文件编制的，应提前3个工作日提出。实务操作中，采购人、采购代理机构往往出于尽快完成采购任务的考虑，将等标期仅设置为3个工作日，这意味着澄清或修改制度极有可能在操作中落空。
《办法》的实务意义
与现有法律体系无缝对接。《办法》充分考虑了《政府采购法》与《招标投标法》的衔接，《办法》第二条第一款规定了适用范围，将采用非招标方式的政府采购货物、工程、服务均纳入了管理，改变了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》仅将货物和工程纳入适用范围的规定；其第三条第一款第四项明确将《招标投标法》和《招标投标法实施条例》规定的依法必须进行招标的工程建设项目以外政府采购工程纳入询价、竞争性谈判、单一来源政府采购方式的管理，首次实现了与《招标投标法》和《招标投标法实施条例》的无缝对接，统一了两法对工程、货物、服务的定义。另外，《办法》第十四条第一款规定供应商提交的投标保证金比例不超过预算的2％，与《招标投标法实施条例》第二十六条第一款规定的投标保证金不得超过招标项目估算价的2％有相同之处；《办法》第二十九条第二款、第四十五条第二款关于澄清或者修改内容影响响应文件编制的，提交响应文件的截止时间应当顺延，与《招标投标法实施条例》第二十一条关于资格预审文件和招标文件的澄清或者修改不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间的规定，有同样的立法思路。
充分考虑了效率和变通。《办法》充分考虑了采用“非标”的项目本身标的小而散的特点，为提效开了绿灯。比如在竞争性谈判小组或者询价小组组成人员数量上，《办法》第七条第一款规定一般要求3人以上单数，而财政部18号令一般要求5人以上单数；对于保证金的提交，《办法》第十四条第一款明确的提交方式包括支票、汇票、本票、网上银行支付、金融机构出具的保函、担保机构出具的保函6种，而财政部18号令明确的方式有现金支票、银行汇票、银行保函3种；《办法》第十六条第二款规定供应商应谈判小组、询价小组的要求对响应文件作出必要的澄清、说明或者补正的，允许法定代表人或其授权代表签字或者加盖公章3种方式进行，对于实践中该类澄清、说明或者补正多由在评审现场外等候评审结果的供应商代表作出，具有一定的现实性；《办法》第十一条第二款规定允许谈判小组根据与供应商的谈判情况，可以就采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款等实质性内容进行修改，体现了灵活性的立法思路；关于等标期（提交响应文件的截止时间，自谈判文件或询价通知书发出之日起算），《办法》第二十九条第一款和第四十五条第一款均规定不少于3个工作日，而财政部18号令规定不少于20日，时间大大缩短；在采购预算方面，《办法》第十一条规定采购预算应当在谈判文件和询价通知书中明确，有利于减少由于采购预算不公开造成一些供应商响应文件被否决而带来的废标和重新招标效率损失的现象发生；对于经公开招标仅有两家供应商投标的情形，《办法》第二十七条第二款规定允许采购人、采购代理机构经批准与该两家供应商直接进行竞争性谈判，灵活性地解决了实践中遇到的实质性响应的供应商不足3家造成采购无法继续进行的法律尴尬。
落实中可能遇到的问题
采购程序任意性如何规制？《办法》第二十二条第二款规定，成交供应商拒绝签订政府采购合同的，采购人可以按照《办法》规定的原则确定其他供应商作为成交供应商并签订政府采购合同，也可重新开展采购活动，意味着《办法》确定了成交供应商拒绝签订政府采购合同时采购人可以在顺位递补与重新采购之间任意选择。笔者认为，顺位递补与重新采购带来的结果天壤之别，存在巨大的利益空间，采购人权限过大，应当予以规制。国家发展改革委等九部委局发布的《关于废止和修改部分招标投标规章和规范性文件的决定》（国家发改委等国家九部委局2013年23号令）将《招标投标法》法律体系中的部门规章中的这一任意选择权修改为“招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。依次确定其他中标候选人与招标人预期差距较大，或者对招标人明显不利的，招标人可以重新招标”。这一规定对招标人权力起到限制作用。笔者建议《政府采购法》法律体系也对此可作出规定，将权力关进制度的笼子。
如何有效澄清与修改时限问题？《办法》第二十九条第一款、第四十五条第一款规定，供应商等标期不少于3个工作日，而第二款又规定澄清或修改内容影响响应文件编制的，应提前3个工作日提出。实务操作中，采购人、采购代理机构往往出于尽快完成采购任务的考虑，将等标期仅设置为3个工作日，这意味着澄清或修改制度极有可能在操作中落空。
