全过程工程咨询能够满足建设单位一体化服务需求，是工程咨询必然的发展趋势。相关企业应做好转型创新和资源整合，为工程建设全寿命周期提供更好的智力服务。本文简要介绍了全过程工程咨询服务的内涵及其应用背景,提出推动全过程工程咨询服务应用的相关策略,强调实施过程中应注重法律底线思维。

2017年，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号，以下简称《意见》），明确提出要“培育全过程工程咨询”，“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。”根据这个意见，2019年，国家发展改革委、住房和城乡建设部共同印发《关于推行全过程工程咨询服务的发展意见》（发改投资规〔2019〕515号，以下简称《发展意见》），正式从国家层面推行全过程工程咨询服务。

一、全过程工程咨询的内涵

《意见》是国家层面首次提出“全过程工程咨询”概念，其内涵是什么？在网络媒体上对此有多种解读，围绕全过程工程咨询的探讨也一直在持续。最主流和常见的说法，是将咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务捆绑打包后，交由一家具有综合能力的单位完成。笔者认为，在探索初期，这只是推进全过程工程咨询工作的必经之路。对工程项目而言，各专业在推进前后还是1+1=2的等式关系，从哲学角度看，并未引起量的变化，更别说质的飞跃了。况且现在工程咨询市场上稍大点的咨询机构本身就有承揽上述多项专业的能力，这完全可以通过市场竞争来自行组合，在一个项目中承揽多项专业业务，不需国家层面去大力推行。

现在工程项目存在的真正问题是咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等专业相互独立，分司各职，碎片化明显。即便同一家咨询机构在同项工程中承揽多项专业业务，各专业也是从自身角度去思考和处理问题。这种专业间职能分离和碎片化的存在，必然会在相互拼接搭建过程中发生碰撞和错位，出现空白和重复，反射到工程项目中就是资源的浪费和效率的损失，不能实现服务最优。如果推行全过程工程咨询只是为了把业务捆绑后交由一家单位完成，那效果仅是少了几个参与单位，由原来单位间协调变为单位内部间协调，虽有改观，但对工程建设项目而言，并未消除各专业的割据化和碎片化。

笔者认为，不再从专业角度保证项目，而是用全局视角服务项目，在服务过程中，各专业间不再是统筹兼顾关系，而是权重取舍关系，消除咨询、勘察、设计、监理、造价等专业壁垒，使之相互间不再有清晰边界划分，只把这些专业的本质内核进行融合，以一个有机整体统一服务于工程建设项目，实现搭建过程效能最大化，这才是国家推行全过程工程咨询的最终目的。

二、什么项目适合采用全过程工程咨询

《意见》中提到“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务”。《发展意见》要求“政府投资项目要优先采取综合性咨询服务方式”，“在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询企业提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务”。

从国家层面看，要求政府投资项目带头推行全过程工程咨询服务，鼓励非政府投资工程、房屋建筑、市政基础设施等工程建设项目采用。根据梳理，各省出台的政策中，除上述类型外，还有国有投资项目、PPP项目、工业园区项目等类型。

2020年2月，笔者在中国招标投标公共服务平台上用“全过程工程咨询”进行检索，出现1399条信息（包括招标公告、结果公示及信息变更），但绝大部分为“全过程造价”内容，有的名称虽冠以“全过程工程咨询”，但其委托范围是全过程项目管理，不算真正意义上的全过程工程咨询服务。按检索时间向前查询到19项样本，项目类型主要以房屋建筑类（包括商务中心建设、厂房搬迁新建等）为主，计14项，其他类型有保护圈治理工程、河流隧道工程、城区用水户表改造工程、LNG加气站项目等，还有一项“医疗专项全过程咨询”，从公告中不能辨别其项目内容。

从国家及各省文件看，对于全过程工程咨询服务旨在推进和鼓励，并没有限定，这也从上述查询中得到印证，虽然样本量少，但项目类型开始呈现多样化。

推行全过程工程咨询的目的之一，是“为固定资产投资及工程建设活动提供高质量智力技术服务”，增强建设过程的协同性。当前，建议建设单位可对投资规模大、建设周期长、技术复杂、建设风险大、社会环境影响大的项目采用全过程工程咨询，以便能够对项目进行整体统筹，提高建设效率，节约建设资金。

三、以什么方式确定全过程工程咨询企业

对于建设单位而言，采用全过程工程咨询，遇到的首要问题是以什么方式确定服务单位。是直接委托还是需要招标、谈判后确定？

《发展意见》中并未提及以何种方式确定全过程工程咨询企业，只规定“建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询企业。”在各省份文件中，对此问题规定不一，颇有点“乱花渐欲迷人眼”，部分省份规定如下表所示。

梳理发现，在委托方式问题上，大多省份文件都有类似 “各地应积极探索全过程工程咨询的委托方式”要求。不搞“一刀切”，鼓励探索是好现象，但无论如何探索，首先要有法律底线思维，《招标投标法》第三条规定，达到法定标准的勘察、设计、监理等内容（《招标投标法》修订草案公开征求意见稿中，还加了“造价”），应当进行招标。建设单位在决定采用什么方式前，应先明确是不是依法必须招标项目，对有些省份而言，还要明确是不是政府投资或国有投资项目，然后再决定以何种方式委托。总之，不触碰法律是底线，不违反属地规定是原则。在这一前提下，笔者建议，目前对于可以采用直接委托的，在对咨询机构了解考察后尽量采用直接委托，以减少探索推进全过程工程咨询前的规则羁绊。

四、推行全过程工程咨询工作的建议与思考

（一）政府层面

（1）全过程工程咨询在我国尚处探索阶段，缺少实践应用，一些具体规范不明朗，建设单位对此虽表示欢迎，但存有顾虑，市场中以观望者居多，非刚性需求。《意见》要求“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询”，因此建议政府层面应确立几项国家级工程项目试点，先让专业人才从各专业角度提方案，再由专家从项目全局视角进行论证整合，积累经验，形成示例，以示范推广。这也符合《发展意见》要求：“通过示范项目的引领作用，逐步培育一批全过程工程咨询骨干企业。”

（2）当前全过程工程咨询市场化进程的障碍之一，是制度性限制和市场准入壁垒的存在，这也是《发展意见》中强调“着力破除制度性障碍”“逐步减少投资决策环节和工程建设领域对从业单位和人员实施的资质资格许可事项，精简和取消强制性中介服务事项，打破行业壁垒和部门垄断，放开市场准入”的原因所在。因此，政府层面在工程建设领域加快“放管服”改革步伐，就是对全过程工程咨询工作的最大推力。

（二）建设方层面

（1）建设单位应树立起质量高于费用的理念。全过程工程咨询服务的输出产品为智力成果文件，特点是服务费用占项目总成本的比例很小，但成果水平高低却决定着工程项目的优劣成败。因此选择咨询单位要基于质量优先原则，为用相对小的投入换工程大产出创造条件。这也是国际上对服务采购的共识，世界银行和FIDIC都推行基于质量的选择原则。这里的质量，是指提供全过程工程咨询团队人员的技能水平和能力。

（2）当前能够提供一站式全过程工程咨询能力的单位尚少，上述查询的19项招标公告样本中，11项表明接受联合体投标，其中5项要求组成联合体成员数量为两个，两项要求不超过四个，其余的没限定数量；不允许联合体投标的8项中，有5项允许将资质范围外的业务委托（分包）给有相应资质的单位，3项未明确。建议建设单位采用招标方式时，允许联合体投标，对数量最好有要求；或者虽不允许联合体投标，但许可对其范围外的业务委托（分包），以增加招标竞争性。

（三）咨询单位层面

国家推行全过程工程咨询服务，冲击最大的是工程咨询服务市场。《意见》和《发展意见》均明确：“鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业，采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。”对咨询企业而言，等于提供了重新洗牌的机会，在这场工程领域咨询服务供给侧结构性改革中，挑战与机遇不期而至。

采用联合经营、并购重组及拓展专业等方式快速做大企业，满足市场需求，是当前咨询单位抢占市场的快捷途径，也是国家鼓励的。但这仅是咨询单位占领市场的短期战术，前面提到，推行全过程咨询绝不是各专业简单叠加，而是咨询服务系统的贯通融合，这需要有工程全局性战略素养的综合型人才去支撑，因此从长期看，人才培育是关键，是核心竞争力。人才培育非朝夕之功，建议当前情况下，咨询单位先在企业内部有意识地进行专业整合，打破业务专业岗位界线，在实践磨炼中催生和发现综合型人才。

五、结语

当前国家推行全过程工程咨询的政策导向已经明确，但一些具体操作规范和标准还需要在实践中给予指导和明确，如《必须招标的工程项目规定》第五条第三款规定：“勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标。”这意味着达不到规模标准，就可不招标。《发展意见》第五条第二款规定：“全过程工程咨询服务酬金在项目投资中列支的，所对应的单项咨询服务费用不再列支。”这样就不好断定有些项目是不是达到必须招标的标准，因为不论是建设单位的投资预估，还是咨询单位的投标报价，全过程工程咨询总费用都应该是统筹打包后得出的。推进进程中，国家在对类似问题及时跟进指导的同时，更要包容各方在模糊地带的探索行为，以培育探索环境，积累工作经验。

    作者：李会平

    作者单位：山东中烟工业有限责任公司青州卷烟厂

    来源：《招标采购管理》