PPP项目采购价格评审因素设置
PPP项目采购中要根据项目特点和采购需求合理设定有说服力的价格评审依据,使价格分既有针对性又有合理性，让采购人招到安全可靠的合作伙伴。本文对PPP项目的价格评审因素设置进行了深入研究，分析了不同计算方式下综合评估法中评审因素的构成，为PPP项目评审标准的设置提供了较好的借鉴。
竞价是PPP项目采购评审重要组成，无论政府付费、缺口补助或使用者付费项目，通过项目采购竞价，可确定合作期政府补助额度上限，或作为项目政府指导价、政府定价的成本监审主要依据。当前国内PPP项目采购价格评审因素设置尚无统一规范，部分项目采购文件评审标准关于价格分值比例、价格构成因素、评审因素权重、评审细则等设置不尽合理，自由裁量权过大，甚至出现价格评审因素漏项、评审标准与方法违反规定等现象，给后期项目执行带来隐患。
一、PPP项目采购方式及评审方法
根据政府采购法律法规政策及PPP相关政策文件，招标和竞争性磋商、竞争性谈判以及单一来源采购都是PPP项目招选合作伙伴的合规方式。公开招标是国内PPP项目采购主导方式，辅助采购方式为竞争性磋商，主要评审方法是综合评分法。
（一）公开招标采购
公开招标是指采购人按照规定的程序，在特定的媒体上发布公告，邀请不特定供应商参与采购，并在指定的交易平台（场所）交易，接受行政监督部门监管，从而实现充分竞争，优选中标供应商，达到公共资源优化配置目的。
招标方式采购评标方法分为最低评标价法和综合评分法。最低评标价法适用于通用货物和服务，属于市场竞争充分的标准化产品。较为复杂的货物和服务项目，需要综合考量供应商的技术、资质、经验业绩、财务状况、信用等，采用综合评分法。采购人根据项目采购需求合理设定评审因素，并设定每个评审因素权值，评审小组按照招标文件规定的标准和方法对各评价指标进行评分，计算每个有效投标人投标总分，以总分排名第一的供应商作为中标候选人。因PPP项目属于投资类项目，且大多采用建设承包商与社会资本合并方式招标，采购评审因素较为复杂，宜采用综合评分法。
（二）竞争性磋商
竞争性磋商采购主要适用于政府购买服务，是PPP项目采购方式中数量仅次于公开招标的采购方式。其主要流程是：采购方式申请批准，公告邀请或推荐供应商，编制磋商文件和发出磋商文件，供应商提交首次响应文件，磋商小组组织对响应文件评审，与供应商磋商，供应商按照磋商文件变动和磋商小组要求重新提交响应文件，提交最后报价。磋商小组对提交最后报价的供应商响应文件和最后报价进行综合评分。
二、综合评分法价格评审因素设置
PPP项目采购可以评估的因素有社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、投融资能力、商务报价、信用状况等，其中商务报价是综合评分法的重要构成。
（一）分值比例设置
政府购买服务项目综合评分法的价格分值占总分值的比重不低于10%。根据惯例，PPP项目采购评审价格分值按百分制不超过50分，故价格分一般为10～50分为宜。依据项目商业风险合理设置价格分值比例，PPP项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，财务风险与运营维护风险密切相关，这里侧重以项目运营维护风险衡量项目采购价格分值比例。
PPP项目运营维护风险有两个维度。一是绩效运维考核达标和成本超支风险，即项目运营维护技术难度和工作量及成本费用占比（T），项目运营维护技术要求高、内容复杂、项目年度运维成本占项目年度总成本比例高，则属于强运营项目；二是使用者付费收入风险（S），项目年度使用者付费占项目年度总成本比例高，属于经营性较强项目。根据T指标分为三个等级，按照低、中、高分别取值20分、15分、10分；根据项目付费机制及行业垄断性取S值，政府付费取值30分，缺口补助取值20分，其中垄断性项目取值25分，使用者付费取值10分，其中垄断性项目取20分。
1．政府付费项目（40~50分）
（1）工程类项目。仅有少量维护维修管养的工程类PPP，如免费交通、市政园林等，运营属性弱，T值取20分，S值取30分，价格分值50分。
（2）垄断性项目。如垃圾处理、污水处理、环卫一体化等项目，运营属性强，T值取10分，S值取30分，价格分值40分。
其他政府付费类项目分值按40~50分自由裁量。
2．缺口补助项目（30~40分）
（1）使用者付费占比10%以下项目。如景观园林类设置便民服务收费项目，运营属性较弱，T值取20分，S值取20分，价格分值40分。
（2）垄断性项目。如供水等项目，运营属性强，T值取10分，S值取25分，价格分值35分。
（3）非垄断性项目。如旅游、教育、医疗等项目，T值取10分，S值取20分，价格分值30分。
3．使用者付费项目（20~30分）
（1）垄断性项目。如供电、供气、供热等项目，运营属性强，T值取10分，S值取20分，价格分值30分。
（2）非垄断性项目。如教育、医疗、养老等项目，运营属性强，T值取10分，S值取10分，价格分值20分。
（二）竞价要素与评审因素构成
竞价要素根据项目年度全部成本构成设置，其与项目行业类别、付费公式、付费机制密切相关；评审因素是针对竞价要素，为便于后期调价或计费而采取一定的转化措施，作为供应商报价依据。按付费机制为缺口补助进行分析，即：
当年可行性缺口补助金额=年度可用性付费+年度运营维护成本及利润−年度使用者付费
当年度使用者付费为“零”时视为政府付费项目，年度使用者付费收入“大于或等于项目年度全部成本”时视为使用者付费项目。
1．按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）付费公式设置（见图1）
（1）项目全部建设成本。即工程费用、工程建设其他费和建设期利息，以经审计的项目竣工决算为准。项目采购时可以参加竞价的要素主要有勘察设计费（如有）和建筑安装工程费，PPP项目采购前大多为方案设计阶段，无造价预算和工程量清单，因此本项价格评审因素转化为勘察设计费费率（按照工程竣工结算金额计费）和建筑安装工程费下浮率（按施工图预算下浮率）。
（2）折现率。项目实施方案财务测定值，参照地方政府债券收益率设定，可不参与竞价，在实施方案中应该明确折现率的运营期调价机制和计算方法。
（3）合理利润率。根据实施方案财务测算值设定项目评审因素限价。
（4）年度运营成本。根据不同项目运营需求由实施方案测算成本构成及数量和单价，设定评审因素限价，运营期运营成本按照CPI调价。
（5）当年使用者付费。根据实施方案财务测算值设定采购限价。
（6）运营期政府补助总额。属于联动指标，根据项目全部建设成本、折现率、合理利润率、运营维护成本和使用者付费以及CPI调价，测算出项目全生命周期政府补助总额，设定评审因素限价，主要防止投标人不平衡报价。
2．按照年金法付费公式设置
当年可行性缺口补助金额=当年资本金及回报（）+当年融资及利息（）+年度运营维护成本及利润−年度使用者付费
其中，P为项目资本金数额，Q为项目融资数额，i为资本金回报率，j为融资利率，m为支付年数。
（1）P与Q两者相加即为项目全部建设成本，按照实施方案资本金比例分割。因此本项评审因素为勘察设计费费率（如有）和建筑安装工程费下浮率，便于项目竣工决算计算P与Q值。
（2）资本金回报率。为便于运营期调价，该竞价要素一般按照贷款基础利率（LPR）定价机制加点（加点可为负值）作为评审因素。
（3）融资利率。评审因素同上，一般融资利率采购限价低于资本金回报率限价。
（4）年度运营维护成本及利润。根据实施方案财务测算值设定采购限价，成本和利润率可以分设，也可以合并报价。
（5）当年使用者付费，即为评审因素。
（6）运营期政府补助总额，为评审因素。
3．按量付费公式设置
按使用量或加工处理量付费的PPP项目，可将项目全部成本计入产品单价，实施方案设定保底使用量，根据绩效考核按量付费，即：
当年可行性缺口补助金额=年度实际使用量×（初始报价−用户付费价格）+（年度保底量−年度实际使用量）×初始报价−不足使用量的可变成本
此类项目大多为垄断性项目，用户付费价格由政府通过成本监审和特定程序制定，初始报价属于“影子价”。当用户付费价格为“零”时属于政府付费，用户付费价格等于初始报价时为使用者付费。
该种情形下价格评审因素为产品加工处理单价，但报价应附价格测算清单，便于运营期项目成本监测。
（三）评审因素权重
根据PPP项目行业特点，结合项目付费公式，综合考量项目政府补助成本构成、运营风险和使用者付费情况，合理设置价格评审因素分数权重，让权重能够匹配报价指标对政府补助金额的敏感性，如表1所示。
（四）评审细则
PPP项目采购价格评审因素较多，评审细则除规范评审标准和方法外，还应该对评审因素做出阐释，明确竞价要素与评审因素的逻辑关系，就投标报价是否符合限价要求，报价组成是否存在不合理，是否存在需要注意的事项等做出说明。
三、PPP项目价格评审因素与传统货物服务价格因素区别
根据政策规定，综合评分法中报价得分按低价优先法计算，在有效投标中报价最低的投标人得满分，作为评标基准价，其他投标人某一价格评审因素报价得分=(评标基准价／投标报价)×某一价格评审因素权值。
传统的货物和服务招标采购，采购人根据采购需求测算采购价格，并根据测算情况在财政预算内设定采购限价。因此，低价优先法中的“价”是指供应商针对采购标的报价，对采购人来说是货物服务具体的直接的价格，在满足采购需求前提下，价格优先。PPP项目采购价格评审因素较为复杂，某些竞价要素不能直接作为评审因素，需加以转换，其实供应商报价属于报参数，与低价优先法的“价”有所区别。
1.直接价格
项目运营维护成本、产品初始报价、政府补助总额等既是项目价格构成要素，也是评审因素，适用低价优先法。
2.间接价格
资本金回报、融资利率、合理利润率等与项目价格相关，但不属于直接报价，其中资本金回报、融资利率一般需调整为LPR加点报价。在计算报价得分上同样适用低价优先法。
3.“高价”优先
建筑安装工程费需调整为施工图预算下浮率作为评审因素，施工图预算下浮率报价数值越高，项目决算投资额越低，得分越高；使用者付费金额属于直接报价，该报价越多，则政府补助越少，对采购人来说“价”越低，得分越高。故一般评审办法会设定最低报价限额，报价数值最高的投标人得满分，作为评标基准价，其他投标人得分=(投标报价／评标基准价)×评审因素权值。
四、结论
PPP属于投资类项目，项目采购价格分评审设置与传统工程招标及货物与服务采购区别较大。价格分值占比应与项目商业风险挂钩，风险愈小，价格分占比应愈高；价格评审因素配置需与项目全生命周期成本构成因素相关联；价格因素权重与项目全生命周期成本构成比例相关；价格评审细则或评审办法在满足低价优先的同时应甄别该报价因素对项目成本构成是正相的还是反相的，从而采用不同分值计算方法。
