PPP项目资格预审结果应如何公告
来源：本站 浏览量：803 日期2021-08-23
问题背景
关于政府和社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”）资格预审结果是否公告以及如何公告这一实操问题，在招投标行业一直存在着各种解读，目前也尚无定论。现政府采购法和招标投标法等相关法律法规对此也并无具体规定，实践中做法不一，随意性较大，从而导致许多招标代理从业人员在处理PPP项目资格预审结果公告时常常十分困惑。为进一步梳理分析该实际问题，为相关从业人员提供处理思路，并尽量规避可能存在的法律风险，笔者结合现有法律法规及实操经验对该具体问题进行简要探讨。
有关资格预审结果公告的做法
为进一步厘清该问题，笔者调研了“中国政府采购网”“江西公共资源交易网”等省级及以上网站关于PPP项目资格预审的公告信息。具体来讲，笔者统计了“江西公共资源交易网”自2020年1月初至2020年8月底在该网站上公布的所有PPP项目的采购信息（因笔者时间有限，选取的样本数量、时间跨度及区域覆盖性不足，可能存在一定偏差，感兴趣的读者也可尝试进一步分析其他各省市的情况），共取得PPP项目有效样本数55个，涉及的招标采购代理机构共31家（其中省内注册企业23家，省外注册企业8家）。统计分析结果显示，这些PPP项目资格预审结果公告方式主要包括3种，其中，一是发布资格预审结果公告并公布通过详细名单。采用该方式发布资格预审结果公告的项目共40个，占全部样本比例为72.73%。二是不发布资格预审结果公告。采用该方式的项目共9个，占全部样本比例为16.36%。三是发布资格预审结果公告，只出具资格预审活动是否通过的结论性意见（满足3家以上），并公布未通过申请人名单，即公布结论性意见。采用该方式发布资格预审结果公告的项目共6个，占全部样本比例为10.91%。
有关资格预审结果公告问题的法理分析
在做法理分析之前，笔者梳理了关于PPP项目资格预审结果公告的法定要求。招标投标法第二十二条规定，招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。招标投标法实施条例第十九条规定，资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。政府采购法实施条例第四十三条规定，采购人或者采购代理机构应当自中标、成交供应商确定之日起2个工作日内，发出中标、成交通知书，并在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告中标、成交结果，招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）第二十八条规定，投标截止时间前，采购人、采购代理机构和有关人员不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第八条规定，资格预审结果应当告知所有参与资格预审的社会资本，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。综上，笔者认为PPP项目资格预审结果发布过程中应关注以下几点：第一，资格预审结果应告知资格预审申请人，但是法律并未明确规定要向除本人以外的其他申请人公告资格预审结果。第二，资格预审结果公告要注意尽量避免将“可能影响公平竞争的有关招标投标信息”对外公告。在对法定要求进行梳理后，笔者试对不同公告方式的法律背景进行了分析。笔者认为，存在即合理，看似简单的问题却在行业内存在3种截然不同的操作方式，其中有一定的原因。对于方式一，发布资格预审结果公告并公布通过详细名单，其存在的理由有以下几点：第一，资格预审结果与中标结果属于同类范畴，皆为应当被公告的“结果类信息”，故应参照中标结果公告的方式进行公告。第二，根据《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》有关信息公开的要求，为促进推动PPP市场公平竞争，保障公众知情权和监督权，应将资格预审结果公告。第三，根据招标投标法第二十二条的规定，招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量以及可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况。该条文所禁止的情形是针对“已获取招标文件的潜在投标人”，实际资格预审结束后，通过资格预审的申请人只有在接受投标邀请并报名后才获得“已获取招标文件的潜在投标人”的身份，通过资格预审的申请人并非一定都是“已获取招标文件的投标人”，这两者并不完全等同。因此，通过资格预审的申请人名单和数量不是该条法律条款所指的违反公平竞争的情形。对于方式二，不发布资格预审结果公告。实施该方式的主要理由有以下几点：第一，根据招标投标法第二十二条、87号令第二十八条的规定，潜在投标人的名称、数量属于严格保密内容，公布后可能存在资格预审通过的投标人之间互相串标围标的风险。第二，根据招标投标法实施条例第十九条、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第八条的规定，资格预审结果只要告知申请人即可，并无法律规定必须要告知其他申请人，将资格预审结果公告并无充分的法律依据。第三，根据《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的规定，“资格预审评审及响应文件评审结论性意见，资格预审专家、评审专家名单、确认谈判工作组成员名单”等内容虽属于PPP项目应该公开的内容，但公开时点并非“即时公开”，而是“项目进入执行阶段后6个月内的任意时点”。第四，资格预审结果公告后还需一段时间才能发布正式的采购公告，采用不发布公告的方式可以加快项目推进速度，提高采购效率。对于方式三，发布资格预审结果公告，只出具资格预审活动是否通过的结论性意见（满足3家以上），并公布未通过申请人名单，实施该方式的主要理由有以下几点：第一，资格预审结果与中标结果皆为应当被公告的“结果类信息”，故应参照中标结果公告的方式。第二，根据《政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法》的规定，资格预审结果属于要求公开的内容，为促进推动PPP市场公平竞争，及时将资格预审结果公告可以有效保障公众知情权。第三，根据招标投标法第二十二条、87号令第二十八条的规定，潜在投标人的名称、数量属于严格保密内容，虽然，“通过资格预审的申请人”并非一定都是“已获取招标文件的投标人”，但“通过资格预审的申请人”必定包含了“已获取招标文件的投标人”，从可能影响公平竞争的角度，其两者的身份实质上是等同的。“通过资格预审的申请人”公告后同样可能存在投标人串标围标的风险，在后期采购活动中，有可能损害业主的权利。
有关资格预审结果公告的建议
结合以上的分析论述，笔者认为第三种操作方式是最为妥当的，而其他两种操作方式都会存在一定的风险或瑕疵，理由如下：对于方式一，虽然最大程度地保证了公开性，但同时也将潜在投标人的信息泄露了，保证了公开性但公正性不足，并且可能存在较大法律风险。另外，针对有网友提出的“将PPP项目资格预审结果名单公布是否违法”问题，有关部门认为，现行政府采购法律制度未对资格预审结果的告知方式作出具体规定，但不宜采取网上公告的方式公开。对于方式二，虽然最大程度地保证了项目的保密性，但是公开性不足。绝大多数PPP项目为基础设施和公共服务类项目，公益性强且与人民群众生活息息相关，为保障公民知情权与监督权，相关项目信息应适当公开。另外，从利于投标人之间公平竞争的角度而言，假如招标代理机构仅向申请人告知其本人是否通过的结果而不告知其他申请人结果，可能存在因申请人对其他申请人资格预审结果的不知情而失去质疑投诉的权力，不利于申请人之间对资格预审采购活动的监督。综上分析，为同时兼顾公平性和保密性的要求，对于PPP项目资格预审结果的发布问题，笔者建议有关从业人员可以按照如下做法实施：首先，资格预审结果经业主确认后，将资格预审结果通过省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体进行公告，公告期建议不少于5个工作日（参照PPP项目预中标结果公告的时间要求），并在质疑期满后再发布采购公告。其次，公告内容中不应将通过的申请人具体名单、数量公布，仅将本次资格预审活动“通过的申请人数量是否达到法定3家以上、满足继续开展下一阶段采购条件”这一定性结果公告，并公布未通过资格预审的供应商名单。最后，发布网上资格预审结果公告的同时，将申请人自身是否通过资格预审结果的通知书发送给各申请人。
结语
PPP项目自几年前被国家大力推广以来，为我国基础设施和公共服务供给创新发展做出了重大贡献。面对规模较大的PPP项目采购市场，我国却未建立专门的法律法规。现行针对PPP的规定均为部门规范性文件，法律层级较低。面对PPP项目招标采购活动中具体问题的处理，主要参照这些规范性文件进行解释。由于缺乏专门性的法律法规，现行规范性文件的指导性和针对性往往不够强，导致实际操作中容易存在一定理解偏差。笔者选取“PPP项目资格预审结果如何公告”这一实际问题切入，研究发现目前招标代理机构面对PPP项目采购这一业务，业务人员专业技术储备往往不足（传统招标代理机构从业人员不熟悉PPP项目的操作流程、实施方案核心交易结构、PPP合同主要条款等），在处理PPP项目采购问题时较为简单粗暴。而当前PPP项目采购业务操作标准又尚未建立，反映出PPP项目采购的行业规范性较差问题，亟待进一步规范。笔者建议，在目前国家对PPP项目尚未正式立法之前，为更好地规范招标采购代理机构实施PPP项目采购业务，应充分发挥行业协会的力量，由招投标行业协会牵头征集各会员单位在PPP项目采购过程中存在的典型问题或优秀经验，组织起草相关PPP采购规范性实施作业指引，并定期发布典型PPP项目采购案例分析，提高PPP项目采购从业人员专业水平和采购过程的规范化，为我国PPP项目尽快实现高质量发展做出积极贡献。
■ 张志明（作者单位：深圳市国际招标有限公司）
