浅析货物评标过程中的“投标无效”情形
招标投标活动的参与主体包括招标人、投标人、评标委员会、监督机构以及其他利害关系人，如果项目采取委托招标，还涉及招标代理机构。在各类招标投标活动中，评标委员会是评标工作的主要承担者和否决投标的法定主体。笔者在多年的实际工作中，在评标过程中遇到过诸多“投标无效”的情形，深刻感受到招标成功与否与评标委员会成员对招标文件的评标标准和方法的理解程度、对相关法律法规的熟悉程度以及对相关法律法规的具体应用密切相关。
下面，笔者结合工作实践，通过对货物评标过程中两则典型案例的梳理和分析，探讨如何有效避免和科学应对招标投标活动中的“投标无效”情形。
一、案例简介
案例1：2019年1月20日，大庆油田某视频会议系统公开招标过程中，投标人甲公司和乙公司在各自投标文件中提供的法定代表人身份证中的姓氏相同，年龄相差26岁，且住址为同一地址（一字不差）。评委在评审过程中就此提出疑问，怀疑二人为直系亲属关系（疑为父子关系）。通过全国企业信用信息公示系统查询后发现，甲、乙两家公司并不存在控股、管理关系，评委就此展开激烈的争论，并认为虽无确切的证据证明甲、乙两家公司的法人存在控股、管理关系，但是投标文件显示他们确实存在亲属关系，有围标的嫌疑，应判定两家公司投标无效。
案例2：2018年6月8日，大庆油田空气压缩机招标过程中，投标人甲公司和乙公司提供的产品授权经销证书中制造商为同一家单位，均为深圳某公司。评委在评审投标文件时无法从投标人提供的资料上辨别真伪，于是启动澄清程序，要求投标人进行书面澄清。甲、乙公司代表在评标现场均及时提供了制造商出具的传真件，证明自己提供的授权证书是真实有效的，评标委员会判定两家公司投标均无效。在评标结果公示期间，甲公司提出异议并提供了授权制造商出具的相关证明，认为乙公司提供的授权证书是其采用非正常手段从非正规渠道获得，请求评标委员会重新评审该项目，还自己公平。
二、案例分析
（一）案例1解析
1.问题阐述
单位负责人或法定代表人不为同一人，并且分别为不存在控股、管理关系的不同单位，但是他们可能存在夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等其中一种直系亲属关系，其参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标，相关投标是否有效？
2.法律规定
《招标投标法实施条例》第三十四条规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。
3.案例简析
在货物招标实际操作中，案例1中的类似情形经常会遇到。尤其是技术简单、通用性较强的普通物资，往往参与的投标人较多，竞争较为激烈。部分投标人为了提高中标率，往往会联合多家关系较好的潜在投标人共同参与同一个项目。为了规避评标过程中的网上信息核查，这些投标人通常会提前向工商部门提交申请，在全国企业信用信息公示系统中变更相关内容或者注销企业部分信息，从而减少投标被否决的可能性。因此，评委在评审过程中仅凭投标文件往往很难判断出投标人之间是否存在控股关系或管理关系。另外，法律、行政法规或部门规章中都没有明确规定投标人的法定代表人或负责人之间存在着夫妻、父子（女）、母子（女）、兄弟姐妹等直系亲属关系时，是否属于串通投标行为。
《招标投标法实施条例》第三十九条和第四十条规定的投标人相互串通投标行为中，部分为显性行为，而属于隐性行为的部分，评委在评审投标文件时很难从文字资料上直接判断，但是可以从投标文件的相关资料中很明显地看出投标人的负责人或法定代表人之间存在直系亲属关系，至于他们之间是否存在《招标投标法实施条例》第三十九条规定的情形，仅依靠评标现场的评委并不能简单判定，需要有关行政监督管理部门提供人力、物力，花费一定的财力和时间，并采取一定的手段，才能获得相关证据，来证明相关当事人存在串通投标行为。而在货物招标中，若投标人的负责人或法定代表人之间存在直系亲属关系，评委一般都会判定有串通投标的嫌疑，只是苦于缺乏相应法律支撑，经常会引起投标人的异议和投诉。所以，笔者认为应将这一情形尽快纳入部门规章中，尤其应补充完善到《工程建设项目货物招标投标办法》中。
（二）案例2解析
1.问题阐述
在实际操作中，面向全国公开招标的货物招标项目，经常会出现同一制造商授权多家代理商或多家经销商参与同一招标项目的现象。评标委员会仅从投标文件提供的有限资料中往往很难辨别真伪，如果启动澄清程序，评标委员会是否有权判定外部证据的真实性？投标人提供的外部证据若真实有效，是否可以将其作为评判的依据？
2.法律规定及解读
根据《工程建设项目货物招标投标办法》第三十二条的规定，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。法定代表人为同一个人的两个及两个以上法人，母公司、全资子公司及其控股公司，都不得在同一货物招标中同时投标。违反前两款规定的，相关投标均无效。一个制造商对同一品牌同一型号的货物，仅能委托一个代理商参加投标。
从上述规定不难看出，制造商可以自己参加投标，也可以委托代理商代理投标，或者授权其他企业以自己产品参加投标。如果委托代理公司代理投标，制造商应向代理公司出具投标授权书，对投标承担责任；如果授权其他企业以自己产品参加投标，应对投标产品的质量承担责任。制造商委托代理公司代理投标或授权其他企业以自己产品参加投标的，自己不得同时参加该项目投标，否则构成违法的围标行为。
3.案例简析
案例2中，两家投标人提供了同一制造商出具的授权书，评标委员会经过仔细评审并核对公章，发现两份授权书一模一样，一时无法判定其真伪，因此启动了澄清程序，要求投标人证明自己的授权书为真授权书。笔者在实践中发现，货物招标项目经常会出现重复授权问题，一方面，部分制造商管理混乱，相关管理部门虽然有授权的权利，但是无法遏制实权人物利用职权便利私自授权的现象；另一方面，会出现一个投标人持有项目授权而另一个投标人持有区域授权的现象。本文讨论的案例2属于第一种情形，评委依据“一个制造商委托多个代理人投标，如果出现同一产品的投标人全部为同一制造商授权参加投标的，视为一个投标人”的原则进行评标时，到底应该视哪一个投标人为有效投标人，并无相关的法律依据和招标文件约定依据可循，评委无法弄清投标人的真实意思表示，因此启动澄清程序，要求投标人提供外部证据，评标委员会此时面临着判定外部证据是否真实有效的情形。在案例2涉及的项目中，投标人提供的证据是由制造商出具的扫描件，评标委员会视其真实有效，将其作为评标的依据，判定两家投标均无效。
从另一个角度分析，在重复授权问题上，存在三种常见情形：情形一是两家投标人提供的授权均真实有效，此时应判定两家投标均无效；情形二是两家投标人提供的授权均为虚假或无效授权，此时两家投标人也应判定为无效；情形三是两家投标人提供的授权一真一假，这才是评委面临的难题。这一真一假说到底还是缘自投标人自己的行为，评标委员会是否有权利或有义务去判定其真假？即使评标委员会可以判定真假，这些基于招标文件和投标文件以外的证据是否可以作为判定投标人“投标无效或有效”的依据？这些问题都有待进一步商榷。若外部证据可以用来评标，是否违反《招标投标法实施条例》第四十九条“评标委员会成员应当依照招标投标法和本条例的规定，按照招标文件规定的评标标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。”这一规定呢？
因此，在货物招标实际操作中，招标代理机构应提前将此类情形告知招标人，建议其在招标文件中约定好出现授权重复的情形时的判定方法，尽量避免让评标委员会来临时判断。同时，也要有效约束投标人，使其尽量与制造商沟通好，保证唯一授权，避免投标无效的情形发生，以便顺利开展招标并进一步降低投标成本。
三、建议
在工程建设项目货物招标过程中，投标人递交文件后较常见的“投标无效”行为主要就是上述两种，而采用联合体投标的较少。因此，联合体“投标无效”行为，笔者在此不予赘述。针对上述两种情形，笔者提出两点建议：
一是建议招标代理机构及时整理并分析相关案例，总结实际经验，并上报给上级行政监督管理部门，加大对中标供应商和投标人的管理力度，对在投标过程中恶意竞争、弄虚作假的投标人，将其列入投标人失信名单，加大对其的惩罚力度，并向社会公示其行为，以进一步形成震慑，使其不敢弄虚作假，同时给其他投标人以警示。
二是建议有关部门在重新修订部门规章时，多收集一些实际案例，将一些常见情形归纳整理并加以分析后，制订操作细则，为各招标单位招标和投标单位投标时提供有效法律依据，推动项目规范开展、顺利进行。
作者：高登利
作者单位：大庆油田招标中心有限责任公司
