招标文件编制的常见问题与改进建议
招标文件在招标投标活动中起指导性作用。本文阐述了招标文件的编制原则，通过梳理招标文件中的常见问题，并结合相应的典型案例分析，提出了招标文件编制的改进建议。
一
引言
招标文件既是潜在投标人响应投标并编制投标文件的依据，也是评标过程中评标专家对投标文件进行评审的依据，同时还是招标人与中标人签订合同的依据性文件，在整个招标投标活动中起指导性作用，其质量直接关系到项目或设备招标的成败。在实际工作中，许多招标项目由于招标文件的编制出现问题或存在疏漏而导致重新招标、中标无效、招标失败，其不良结果重则违法违规，轻则延长招标时间，降低采购效率。通过近几年的招标实践，笔者梳理了招标文件编制中的常见问题，并结合相应的典型案例分析，提出了招标文件编制的改进建议，以期推动招标工作高质、高效地开展。
二
招标文件的编制原则
（一）遵守法律规定原则
《招标投标法实施条例》第二十三条规定，招标人编制资格预审文件和招标文件需要遵守“公平、公开、公正和诚实信用的原则”，违反该原则影响资格预审结果或潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或招标文件后重新招标。
（二）使用招标文件范本
《招标投标法实施条例》第十五条规定，编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件或招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。目前适用的标准招标文件范本有：2007年11月颁布的《标准施工招标资格预审文件》和《标准施工招标文件》，2011年12月颁布的《简明标准施工招标文件》和《标准设计施工总承包招标文件》以及2017年9月颁布的《标准设备采购招标文件》《标准材料采购招标文件》《标准勘察招标文件》《标准设计招标文件》和《标准监理招标文件》。招标文件中的投标人须知正文、评标办法正文和通用合同条款均应不加修改地直接引用。招标人和招标代理机构应结合招标项目的具体特点和实际需要编制填写“投标人须知前附表”和“评标办法前附表”，并可在“专用合同条款”中对“通用合同条款”进行补充、细化和修改。标准文件范本的使用不应过于简单机械，而应根据项目的具体情况合理选用，无对应标准文件范本的项目，应以标准文件范本为基础，根据项目的实际情况和具体特点加以修改编制，避免生搬硬套。
（三）符合鼓励交易原则
鼓励交易原则即法律对交易中合同的效力最大可能地予以维护，在具体的法律制度设计上，在合理的范围里，给予交易以最大程度的支持。招标文件在设定与采购产品、合同履行无关或关系不大的条件和要求时，应尽量简化，简洁明了，最大限度地减轻投标人无谓的工作量，从而达到减少废标和招标失败可能性的目的。
三
招标文件编制中的常见问题及案例分析
（一）资格条件设置不合理、表述不清晰
资格条件设置的主要问题，一是设置资格条件从主观愿望出发，未充分考虑其必要性和可行性，因条件设置不合理或缺乏必要性导致招标失败甚至招标文件不合法；二是资格条件的设定表述不够清晰，过于原则化，难以界定或无明确的材料用于判断投标人是否满足要求。
案例1——某设备招标公告中的资格条件是：制造商至少有10年以上投标产品的制造经验，同类设备在国内外有正常使用的用户，投标书应附设备制造商近3年国内外用户清单10家或以上，包括用户名称、规格型号、联系人和联系电话等信息。该项目招标公告中资格条件设置存在以下不足：一是10年以上制造经验无明确判定材料，资格审查缺乏标准；二是要求提供用户清单10家或以上，包括用户名称、规格型号、联系人和联系电话等信息，实际情况是因联系电话不全，所列近3年的用户清单不足10家等原因，导致投标全部被否决；三是制造商至少有10年以上投标产品的制造经验这一条件，涉嫌排斥潜在投标人。
（二）评标因素的设置过于主观
评标因素主要从商务、技术、价格及其他方面进行设定。其中商务评审因素的设定存在市场占有率、品牌知名度等指标难以界定或缺乏依据，或多种因素混在一起缺乏统一标准、难以评价等问题；技术评审因素的设定则主要存在缺乏针对性，过于原则化，简单笼统地以“技术方案”或“总体评价”作为评审因素，且分值设置档差较大，增加了评标专家的自由裁量权，不利于客观、公正地进行评审等问题。
案例2——XXX系统项目招标文件中评审因素设置为：投标人组织机构完善、管理体系健全、技术力量充足、行业相关资质和技术认证实力强，相对比较得0~5分（商务）；根据产品综合性能和指标进行总体评价，优得20~28分，良得10~19分，差得0~9分（技术）。该项目招标文件评审因素的设置不够科学严谨，技术评审因素也违反了“三公”原则，评审专家的自由裁量权过大，对投标人易造成不公平。
案例3——某净饮水机采购项目招标文件中商务评审因素为 “投标人具备机电安装工程专业承包二级资质得3分，不具备的不得分”。多家投标人质疑该项评分因素与采购设备以及合同履行关系不大，具有明显的倾向性，最终本项目因评标因素的设置过于主观，涉嫌为某个投标人“量身定制”，修改招标文件后重新招标。
（三）实质性要求的设定不切合实际
实质性要求主要体现在程序形式、商务和技术等方面。其中程序形式方面的实质性要求中，投标人提供资质证书原件、财务报表、资信证明、过多的业绩证明材料（提供合同的同时，还需要提供验收报告、检测报告、用户证明和用户评价等材料）、每页签字盖章、逐页小签等要求在否决投标原因中占比较大；商务和技术方面的实质性要求未从项目需求的实际出发，将所有商务条款和技术条款全部设置为实质性要求，不允许任何偏离的情况较多出现。条款设置不合理可能导致无意义的废标和招标失败。
案例4——某设备采购项目招标文件中的技术要求为：“*投标人提供的设备应是配套齐全、结构紧凑、布局合理的设备，设备要求安全可靠、技术先进、操作简单、维修方便、能长期高效率工作”。该招标文件要求，对于星号项技术性能指标和参数，投标人须提供公开发行资料或检测报告作为技术支撑材料，否则投标将被否决。因“结构紧凑、布局合理、安全可靠”等技术性能要求是定性要求，不适合定量考核，均不太可能提供公开资料和检测报告进行佐证，因此该条技术条款不宜设置为实质性要求。只有站在投标人的角度设定有关要求，才能切合实际。
四
改进建议
（一）投标人资格条件的设定
1.建议资格条件的设置主要以资质条件和营业范围为主
资质条件的种类主要有：实行生产制造许可证制度的产品，需要有关部门颁发的许可证，保密资质，军工产品生产制造许可证，工程勘察、设计、施工和监理资质等。设置资质条件应准确表述资质名称及审批部门，以免引起歧义。资质类条件不应设置为评分因素，也不能在“供货要求”中设定为星号项，而应作为资格条件在招标公告和投标邀请书中明确，并且不能恶意通过提高或者限制门槛来排斥潜在投标人。
2.必要时可设置业绩条件
具有类似项目、设备的业绩，通常针对特殊项目或设备，对于通用设备、成熟产品通常不设置业绩资格条件，但可作为评分因素。设置业绩条件时应注意以下几点：一是对同类项目业绩、类似项目业绩的界定应尽量清晰准确；二是业绩要求提交的证明材料应以合同为主，确有必要时，可以增加验收报告、用户证明等；三是对业绩的合同额要求不应脱离项目实际或与项目合同估算额偏离过大，否则将被视为以不合理条件限制和排斥潜在投标人；四是不得以特定区域或特定行业的业绩、奖项作为加分条件，但可以将奖项的级别或业绩的规模按梯度进行评分。
3.质量体系等各种认证
通过质量体系等各种认证属于企业为了增强市场竞争力而采取的自我提高、自我完善措施，并不属于准入条件，通常情况下不作为资格条件，尤其是在允许代理商投标的情况下，此类条件易造成代理商资格条件不符合要求。因此，将其作为评分条件更为合适。
4.财务报表
财务状况反映的是企业的总体状况，与具体产品的技术性能和产品质量并无直接关联。将财务要求作为资格条件，要求投标人提供企业近两年甚至三年的财务会计报告（包括资产负债表、利润表、现金流量表以及会计报表附注），实际招标中因投标人未能按照招标文件要求完整提供财务资料、资格评审未通过而否决其投标的情况屡见不鲜。因此通常情况下不建议将财务报表设置为资格条件。
（二）评审因素的设置
1.商务评审因素
商务评审因素是对投标人履约能力的评价，主要从三个方面进行评判：一是财务、资信、人员、通过认证和经营情况等方面；二是对招标文件商务条款的响应程度，如交货期、质保期和付款条件等；三是完成类似产品或项目的业绩情况。
2.技术评审因素
技术评审因素是对项目或设备的性能指标及服务能力的评价，主要评审内容有：技术方案评价、对投标设备的整体评价、投标设备技术性能指标的响应程度以及对投标人技术服务和质保期服务能力的评价。技术评标因素的设置应有针对性，对产品开发、研发类项目，应以技术方案为主，重点关注方案的技术架构、技术手段、技术措施和技术途径，实现技术性能指标的可行性、可靠性以及企业业绩、项目团队水平和开发、研制工作方案等，不宜比较和评价具体的技术指标和技术参数；对通用产品和成型产品，则不应将技术方案作为评审因素，也不宜评价项目团队和人员配备情况，应在对设备整体评价的基础上，重点以产品关键性能、主要技术指标和产品质量作为评价依据，充分体现不同产品的个性化差异。上述案例2中技术评审因素设置不合理，改进方法为拆分、细化评审因素，减小分值档差。如对投标人的实施方案（包括供货周期、安装、调试、验收、培训和售后服务等）进行对比和评议，优得8~10分，良得5~7分，一般得1~4分。
（三）实质性要求的设定
1.程序形式上的实质性要求
应本着鼓励交易原则，从避免无谓的废标、招标失败、减少投标人工作量、重复性工作和投标成本、减少社会资源浪费的角度出发，如非确实需要，尽量减少设置。如业绩证明材料的要求（货物、服务类）：提供2019年至今已完成的与本项目类似的项目合同/协议复印件，包括合同/协议首页、合同/协议关键页和合同/协议盖章页；资质类文件的要求：提供加盖公章的营业执照、资质证书、质量体系认证证书复印件。
2.商务方面的实质性要求
从项目需求的实际出发合理设置。交货期：应根据项目建设总规划和设备制造周期合理设置，国内设备采购通常设置为实质性要求，国际设备采购通常允许偏离；付款方式：通常设置为实质性要求；质保期：建议设置为实质性要求；合同价格：通用设备、制造周期短的设备，应设置为固定总价合同，非标设备、制造周期较长的设备，应设置可调价格合同。
3.技术性能指标的实质性要求
技术性能指标的实质性要求不宜设置过高过多，应为满足基本需求所必须达到的技术性能指标，且有足够数量的投标人参与竞争。对于通用产品，应为投标人公开发布的样本、资料中普遍能够显示和体现的参数和指标；设置为实质性技术性能指标和参数的，应是具体量化的内容，原则性的要求不应设定为实质性条件。
五
结语
通过近些年的招标工作的实践与发展，招标人与招标代理机构紧密协同，招标文件的编制质量有了明显改善，招标质量和效率得以提高。每个招标项目都有自身的特点，需要从各项目的实际情况出发，科学、合理地编制切合实际的招标文件，为招标活动的开展打下坚实的基础。
作者：郭卫洁
作者单位：中国电子科技集团公司第十研究所
