PPP项目执行与采购合同偏离问题处置
编者按：
PPP项目在实际执行中经常因各种因素发生合同履行偏离情况，给项目参与各方带来风险和隐患。本文结合PPP项目管理实践和具体案例，分析了项目实际投融资结构及投资额与采购合同偏离、合同约定项目贷款利息结算转换为LPR和上级专项资金使用偏离等常见问题，指出在项目执行与采购合同发生偏离时，实施机构应首先研判该偏离属于实质性偏离还是一般偏离，科学分析产生偏离的原因，并明确责任划分。
PPP项目合同是PPP项目执行的根本依据，其经招标采购程序确立，并受法律保护。一般情形下，合同实质性条款在采购社会资本后不宜随意改变。但在PPP项目实际执行中，因政策调整或客观情况变化以及政企双方对法律和政策理解把握不准，常发生合同履行产生偏离情况，给项目参与各方带来风险，须高度重视并予以规范处置。
根据PPP相关政策规定，社会资本负责项目运营维护，但社会资本以何种方式履行运营维护职责，并无具体政策依据。在PPP项目执行中，经常会遇到以下一些问题：政府方与社会资本因项目运营模式发生分歧；实际投资融资结构和决算投资额与合同产生偏离，政府如何结算补贴成为现实问题；早期PPP项目合同以中国人民银行五年期以上贷款基准利率作为结算依据，如何转换为LPR机制成为热点问题；项目获得上级专项资金实际使用与合同约定不一致如何规范等。因此，规范处置项目执行与采购合同偏离是保障项目合规运作、平稳运行的基础。
一
项目公司运营模式及其合规性
PPP模式的灵魂是“专业的人做专业的事”，社会资本专业运营项目并提供优质高效服务是PPP项目的内在要求，由社会资本控制的PPP项目公司是项目执行的平台。部分建筑企业或准金融机构牵头的PPP项目，因社会资本不擅长运营，在项目竣工后将全部运营责任转包给第三方，违反政策规定。
（一）社会资本的运营责任是法定的
PPP项目社会资本采购中，政府方在采购文件中均应明确社会资本的运营责任，对于联合体参与项目采购的，要求提供联合体协议，明确负责项目运营的社会资本并由联合体成员承担连带责任。在PPP项目合同中，规定社会资本负责的项目运营范围、运营标准及考核方式。项目采购文件、PPP项目合同受法律保护，社会资本不应擅自违规将项目运营整体转包第三方。
（二）项目公司运营模式
社会资本将项目运营维护转包给社会资本之外的第三方，属于合同转包，违反招标采购法律法规；社会资本在项目当地成立分公司，由项目公司将运营维护委托给分公司，性质等同于合同转包。在PPP实践中，项目公司运营项目通常有四种模式。
1．项目公司直接运营
这是最合规也最常见的PPP项目运营模式，社会资本按照联合体协议分工开展工作，联合体成员负责向运营方派出专业技术力量或招聘培训专业技术人员入驻项目公司，作为项目公司员工接受监管，并在项目公司管理下负责项目运营维护。项目运营全部成本、利润均在项目公司财务记账。
2．专业技术承包
属于合规的运营模式，总体上项目公司主导项目运营，联合体成员负责向运营方派出专业技术力量（团队）长期负责项目专业技术工作，该部分工作成本不直接计入项目公司财务，项目公司另行支付联合体运营方“技术服务费”或“品牌使用费”。此外，部分地区环保部门对环保在线监测系统运维有硬性的达标验收要求，需要由第三方运维才能通过，项目公司可按要求委托非社会资本的第三方负责在线监测运维，不属于违规。
3．劳务外包
对于劳动用工较多、技术含量不高的部分运维工作，在项目公司主导运营前提下，为了方便管理、节约成本，项目公司可按规定招标选定劳务派遣公司，由项目公司负责管理和绩效考核，实施劳务外包。
4．整体承包
项目公司将全部运营责任直接承包给联合体运营方，按项目政府采购时中标服务价格一定比例下浮后与承包方结算，项目全部运营成本不在项目公司，财务报表只有收入和承包费支出。对于项目公司将运营整体承包给联合体负责运营社会资本是否违规，目前尚无法定论，但其弊端很多。一是存在社会资本串通抬高承包费和转移项目公司利润行为，损害政府利益。二是项目公司沦为空壳，运营成本不经由公司财务，给政府对项目成本监测造成困难，影响政府监管。
故笔者不建议项目公司将全部运营承包给联合体负责运营社会资本，但可以通过项目公司治理结构调整，赋予负责运营的社会资本更多运营自主权和表决权，项目全部成本和利润均在项目公司，便于接受政府监管。联合体成员之间可以通过内部协议，明确运营方绩效考核指标，按照利润分红同股不同权方式，在不影响政府权益情况下，让利给运营方股东，激励运营方勤勉尽责。
二
实际投融资结构及投资额与采购合同偏离处置
在PPP项目具体执行中，因客观因素及融资的不确定性，项目实际投融资结构及投资额相较采购合同规定通常会有所改变。对于可用性付费采取等额本金加等额本息计算的PPP项目，出现偏差的时候，如何计算政府补贴是其经常面临的实际问题。
（一）项目实例
某PPP项目，采购合同规定投资10亿元，其中20%是资本金（2亿元）、80%是融资（8亿元）；政府占股10%（0.2亿元）、社会资本占股90%（1.8亿元）。在项目执行过程中，仅融资6亿元，存在资金缺口，因此增加资本金，实际资本金到账2.5亿元（政府0.25亿元、社会资本2.25亿元），共筹资8.5亿元，实际资本金比例为29.4%，融资比例为70.6%。项目竣工验收合格后进行财务投资决算审计，审计值9.5亿元。按照项目合同规定，财政补贴项目年度可用性付费=当年资本金（P）及回报+当年融资（Q）及利息，P与Q的取值直接影响社会资本收益。
对于政府补贴如何计算，项目相关方有三种观点：第一种观点认为应按照实际筹资结算，即资本金（P）2.5亿元、融资（Q）6亿元计算；第二种观点认为应按筹资8.5亿元，资本金20%、融资80%计算；第三种观点认为应按项目产值9.5亿元，资本金29.4%、融资70.6%计算。
不难看出，上述案例主要涉及两个指标确定问题，一个是投融资结构，另一个是项目投资额度。
（二）关于投融资结构问题
投融资结构是PPP项目采购合同确定的指标，是项目边界条件之一，项目财务测算是根据确定的投融资比例及其成本计算的。一般项目采购合同确定的项目资本金成本与融资成本不一样，如果随意改变投融资结构并据此执行政府补贴，将对项目公司盈利造成影响，而社会资本逐利属性决定其必然会人为地去改变这一比例。因此，无论项目筹集建设资金是社会资本自有资金，还是融资，均应该按照合同约定的比例计算政府补贴。
（三）关于投资额度确定问题
项目筹集资金与项目实际产出是两个不同的概念。经审计确认的项目竣工财务投资决算额是项目实际产出，因而9.5亿元是政府补贴结算金额。项目筹资8.5亿元，说明项目存在资金缺口1亿元，工程在项目存在资金缺口情况下能够竣工验收，这里涉及社会资本利用自己优势做了资金优化和外部免费的融资支持，项下存在项目承包商或供应商垫资，这需要项目公司和社会资本通过项目运营收益逐步弥补。只有按照实际产值9.5亿元计算政府补贴，项目融资还本付息、资本金回收以及外部垫资偿还等才能形成闭环，否则项目永远存在建设资金缺口。
正确的政府补贴计算方式应根据项目审定的投资额并按照项目合同规定的投融资比例结算，即按照资本金（P）1.9亿元、融资（Q）7.6亿元计算。
三
合同约定项目贷款利息结算转换为LPR
PPP项目大多采用浮动利率，在采购社会资本时将项目融资利率作为评审因素进行竞价，2019年之前采购项目多数以中国人民银行5年期以上贷款基准利率作为定价基准，社会资本报上浮率或下浮率作为报价。按照中国人民银行公告〔2019〕第30号（以下简称第30号公告）的规定，存量浮动利率贷款应转换为LPR调价机制，存量PPP项目贷款利率与政府如何结算须在合同约定时予以明确。
（一）存量项目贷款利息结算是否必须转为LPR
首先，国家并未明确取消中国人民银行五年期以上贷款基准利率机制。其次，政府付费依照合同执行，与项目实际融资成本无关。如果项目采购基准价至今没有新调整，则按项目采购时基准价结合成交价计算政府补贴。最后，第30号公告的规定主要用于规范银行与用户之间关系，比如项目公司与银行之间的贷款利率调整，而PPP合同约定的项目贷款利息结算则是项目公司与政府方之间的关系，不属于该规定约束范围。故存量PPP项目政府补贴贷款利息结算可以按原采购合同执行，只有中国人民银行明确取消基准利率并且明确如何替代基准利率时才必须调整。
（二）存量项目贷款利息结算如何转为LPR
虽然目前没有强制要求将政府对项目公司贷款利息结算调整为LPR，但经政企双方协商，是可以开展转换的。例如，某PPP项目2017年采购并成交，且项目贷款利率直接竞价，以中国人民银行5年期以上贷款基准利率为基准价，项目采购时基准价为4.9%，社会资本报价为基准利率上浮20%，2021年6月，社会资本向政府方申请将结算利息转换为LPR。
这里的转换核心是LPR取值时间节点问题。2017年，当初签订合同时的中国人民银行5年期以上贷款基准利率为4.9%，上浮20%即5.88%，这个应作为当时合同利率的执行价格。中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心发布5年期以上LPR最早一期是2019年8月，利率4.85%，项目采购时间为2017年，此时尚无5年期以上LPR信息，2021年6月申请利率转换时LPR为4.65%。按照基准利率相接近和时间节点相邻的原则，调整值宜采用2019年8月20日的LPR−4.85%比较合适，调整后的LPR加减基点=[中标时基准利率4.9%×（1+浮动值20%）−4.85%]×100=103，即转换后结算利息为LPR+103个基点。
四
上级专项资金使用偏离
PPP项目采购合同一般设置项目申报专项资金条款，但极少规定专项资金使用方式及程序，从而给项目合同执行带来困惑。PPP项目上级专项资金不能作为社会资本或项目公司收益而分红，这与传统企业或个人投资项目专项补助模式不同。如涉农补贴、工业投资激励、现代服务业扶持等，国家对投资人、项目单位或从业者予以补贴，直接受益者是市场主体或从业者，因为这些行业风险大、盈利能力弱，需要政府扶持鼓励。而PPP项目包括传统BOT项目、自然垄断项目、成本监审目录项目，大多属于公共事业、民生项目，这些行业项目收益相对稳定，市场主体要么通过特许经营获得收益，要么通过政府付费购买服务获得收益，上级专项资金大多为扶持项目建设，比较重视降低项目成本和让利于民，故不可以作为项目公司收益处理。
对于PPP项目上级专项资金的使用，笔者认为主要看上级专项资金的使用规定，即是允许用于股本、建设，还是允许用于运营。如果允许用于股本，可作为政府方资本金；若允许用于运营，则可以用来支付运营补贴进而抵扣政府付费；如果只允许用于建设，则按照原总投资计算，在建设期取得后冲减总投资进而调整服务价格或降低政府付费。
五
结论
PPP项目运作不确定性大，常发生实际执行与采购合同不一致情形，实施机构应该研判该偏离属于实质性偏离还是一般偏离，并分析偏离产生的原因及责任划分。实质性偏离应该履行规范的变更程序，项目实施机构和社会资本在磋商偏离处置时，一定要符合法律法规及PPP相关政策规定，同时要深刻领会项目合同实质性条款具体内涵，明确项目边界条件，防止主观决策造成项目执行不合规。
作者：杨学平
作者单位：泗洪县财政局（泗洪县PPP办公室）
来源：《招标采购管理》2022年第9期
