前期咨询单位能否参与该项目EPC投标探讨
本文针对石油化工行业这一特定领域EPC（工程总承包）项目前期设计或咨询服务单位是否可以继续参与该项目投标问题展开探讨，从市场、政策、审批、管理、立法等各方面进行了详细分析，提出了改进措施和方向，对行业发展有一定参考作用。
一
背景与困惑
众所周知，负责项目前期咨询服务的单位不能参加EPC后续投标。《标准设计施工总承包招标文件》（发改法规〔2011〕3018号）第1.4.3第（2）条及《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令2003年第30号，2013年修订）第35条规定，投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或者其他组织。招标人的任何不具有独立法人资格的附属机构（单位），或者为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标。然而，国内石油化工领域建设项目的EPC总包单位，相当程度上都是项目的前期咨询（可行性研究）单位，这基本上已经成为规则和惯例。导致这种现实与法律法规、标准规范要求不一致甚至相矛盾的原因是复杂多样的，主要有历史因素、管理因素以及立法因素等，以下作简要论述。
二
历史（市场）因素
（一）从无到有下的市场竞争
新中国成立之初，我国石油及炼油工业基础极其薄弱，是在一穷二白的基础上以举国体制、会战机制发展自己的石油化工工业的。比如1960年3月开始的为期三年的关系我国石油工业命运的大庆会战，就是在国务院有关部委和部分省市的大力支持下，中央军委抽调3万名复转官兵参加，全国5000多家企业负责生产机电产品和设备，200个科研设计单位技术支援，集中石油系统37个厂矿院校的精兵强将和大批物资，由余秋里和康世恩现场指挥的一次史诗级的工程大会战。再比如1963年至1965年，炼油工业先后攻关成功以“五朵金化” （流化催化裂化、铂重整、延迟焦化、尿素脱腊以及配套所需的催化剂）为代表的二次加工装置也是如此。其中的流化催化裂化工程设计，就是抚顺院（中石化洛阳院前身，后中石化洛阳院更名为中石化洛阳石化工程设计有限公司）和北京设计院（中国石化工程建设有限公司前身）进行联合攻关的成果。这也是此后四十年内国内做催化裂化最好的也是仅有的两家设计单位，催化裂化领域其他设计单位在人员和技术上也与上述两家单位有着千丝万缕的关系。
（二）特定市场中的竞争惯例
二十世纪六七十年代，国内石油化工领域在设计、施工上解决的是从无到有的问题，并没有一个充分竞争的市场。人们所熟知的中石化六大设计院，以及后来中石化中石油分立之后石油化工行业的华东院（中石油华东设计院有限公司）、昆仑院（中国昆仑工程公司）以及寰球院（中国寰球工程有限公司）是炼油行业的主要设计单位。二十年来中石油和中石化各自的设计院很少参与对方的投标，所以尚未形成成熟的市场竞争局面。
此外，由于炼化新技术、工艺包等核心技术往往掌握在研发部门手中，其在此领域处于技术及市场垄断地位，短期内难于形成有效竞争。
（三）招标人的客观选择
以市场竞争为特征的招标投标活动体现的是公平，而企业关注的是效率，在缺乏市场竞争的环境下，单就某套炼化装置的EPC总承包招标而言，行业内虽然能够满足三家及以上的招标条件，但鉴于如中石油及中石化内部工程公司互不参与对方项目的行业惯例，能够形式上达到三家投标条件有一定困难。前期负责可行性研究或初步设计的单位，实际上是最具备条件参与后续EPC投标的单位，如不允许其投标，则难于保证工程质量。
能够开展EPC总包工程的投标人数量稀少，造成招标人难于选择，不得不允许负责前期咨询任务的单位参与后续投标，这是历史造成的市场因素。
三
管理因素
（一）基本建设程序因素
典型的工程项目建设过程如图1所示。其中的可行性研究从项目建设的必要性、装置规模、产品方案、市场、原料、工艺技术、厂址选择、公用工程、辅助设施、协作配套、节能节水、环境保护、投资及经济评价等方面给出简要明确的结论性意见。而在设计阶段，国际上通常把全部设计过程划分为由专利商承担的工艺包设计或工艺设计和由工程公司承担的工程设计两大设计阶段（初步设计和详细设计），大型项目的工程设计还包括总体设计。工艺包,简单来说就是工艺操作的具体详细说明。有了工艺包，设计单位就可以据此作初步设计，然后是详细设计。工艺包一般是由专利技术提供方(设计院、研究院、业主)针对某种工艺技术进行比较系统的研究，然后给出指导性（原则性）的流程、设备以及相关的工艺参数等资料（类似以前我国的技术设计）。
《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第七条规定，“采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包”。因此，可行性研究阶段结束后即可开始EPC总包项目的招标工作，而国内大多数项目从初步设计结束后就开始招标工作。
（二）项目管理因素
通过分析EPC可行性研究及设计阶段成果（见表1）可见，工程项目管理可看作为政府相关部门的项目管理和项目业主的项目管理两部分，政府相关部门对项目的管理体现在对项目立项和规划审批、实施过程中对工作（工程）质量的监督以及工程竣工验收的备案管理上，贯穿从项目前期准备到竣工验收的全过程。
