公路建设项目工可设计一体化招标及项目管理模式研究

编者按：

工可设计一体化模式是一种以市场需求为导向，集工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）等于一体的新型招标模式。本文分析了该模式的必要性和可行性，并结合行业实践和贵州省交通厅某科技项目实践，从十个方面介绍了该模式的主要做法，认为在公路建设领域推行该模式，有利于提高前期工作管理效能和有效融合前期各环节咨询服务工作，推进公路工程高质量发展。

近年来，随着我国公路建设水平的不断提高，传统的公路项目建设组织模式逐渐难以适应“十四五”期间高质量发展的要求和满足市场的需求。为更好地实现建设管理意图，项目业主在公路建设项目前期工作开展过程中对跨阶段、一体化、综合性的咨询服务需求日益增强，这种新的需求与现有的单环节、单类别服务供给模式之间的矛盾日益突出。发展以市场需求为导向、贯穿前期工作各阶段、涵盖各专业、满足项目业主多样化需求的新咨询服务模式，有望成为公路工程建设领域新一轮变革方向。

一

采用工可设计一体化模式的必要性

传统模式下，工程可行性研究、专项评价（估）、勘察设计等前期工作大多由项目业主通过平行发包方式委托不同的咨询单位实施，各咨询单位依据委托合同独立开展工作，而当项目业主的统筹管理与协调水平不足时，很容易造成前期各阶段工作衔接不畅、融合不足、相互制约等问题，影响前期工作的顺利推进。

一方面，工程可行性研究与勘察设计分阶段依次实施，彼此之间缺乏有效的融合与衔接。设计方案常常会因可行性研究深度不够而出现重大调整，导致建设总投资发生较大变动，甚至造成重新修编、报批的情况，严重影响项目后续工作的顺利推进。

另一方面，工程可行性研究、勘察设计与各专项评价（估）开展不同步，彼此之间缺乏有效的沟通与协调，设计方案常常会由于土地、环保、文物、矿压等因素反复调整，设计文件也会因为专项评价（估）审批不及时或不通过而延迟，同样严重影响前期工作的顺利推进。

因此，有必要创新前期工作建设组织模式，实施贯穿公路工程建设项目前期工作各阶段、涵盖各专业的咨询服务模式，为推动公路工程建设高质量发展提供新思路与新方法。

二

采用工可设计一体化模式的可行性

2017年2月，国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，要求完善工程建设组织模式，培育全过程工程咨询，政府投资工程应带头推行全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。2017年5月，住房和城乡建设部印发《工程勘察设计行业发展“十三五”规划》，鼓励勘察设计企业利用工程勘察设计的先导优势，拓展覆盖可行性研究、项目策划、项目管理等工程建设全生命周期的技术支持与服务。2019年3月，住房和城乡建设部、国家发展改革委联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》,鼓励和支持咨询单位根据市场需求开展跨阶段咨询服务组合，为建设单位提供多样化的服务。上述文件，为勘察设计企业开展工可设计一体化模式咨询服务提供了重要的政策支撑。

三

工可设计一体化模式的内容

（一）定义

工可设计一体化模式，是指设计人受委托人委托，自行或者牵头组建咨询服务团队，承担项目的工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）、报批报建（件）等公路工程前期各阶段工作，并对前期各阶段工作的质量、进度、安全、投资控制全面负责的一种招标模式。

（二）优点

工可设计一体化模式是从市场需求侧出发、满足委托人前期工作管理的综合化、系统化、多样化需求而产生的新型咨询服务模式。该模式系统整合工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）等不同业务资源和各类专业能力，实现项目组织、管理、经济、技术等全方位一体化。

一方面，由设计人统筹前期各阶段工作，可以充分发挥其主动性和创造性，有利于前期各阶段工作的有机融合与协同运作，加快前期工作进度；促进工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）等工作的有效衔接，提前规避和弥补原有单一服务模式下可能出现的管理疏漏和缺陷，最大程度减少失误，提高工程前期工作质量；通过工可阶段增加地勘等方面投入，挖掘工可阶段的编制深度，提高编制质量，有利于后续勘察设计工作的顺利推进。

另一方面，工可设计一体化模式将工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）等前期各阶段工作一次性打捆招标，委托人无需再对前期各阶段工作逐一进行发包，极大地减少了委托人的招标工作量，降低了项目的招标成本，提高了效率；同时，可以有效优化项目组织和简化合同关系，委托人仅与设计人签订合同，许多协调工作转移到设计人内部及其分包单位之间，委托人日常管理工作和人力资源投入大幅减少，实现了“1+1>2”的效益 。

（三）与政策的冲突

目前，工可设计一体化模式在实际操作过程中容易受到政策制定者或政府部门对工程基本建设程序合法合规性的质疑。根据《公路工程建设项目招标投标管理办法》第八条“公路工程建设项目履行项目审批或者核准手续后，方可开展勘察设计招标”的规定，当前工可设计一体化模式在项目开始初期多数面临可行性研究还没有批复、项目还没有立项等不具备勘察设计招标条件的窘境。针对该模式与上位法的矛盾，在上位法没有进行调整或修编前，工可设计一体化模式在项目策划、方案制定与项目实施阶段皆应按照全过程工程咨询的理念进行设计。虽然目前该模式在法规政策中尚未得到有力支撑，但随着“十四五”公路高质量可持续发展理念的不断深入，笔者寄希望于上位法能够与时俱进，加快修订进程，以适应公路建设市场的高速发展。

（四）应用情况

2017年以来，四川、江苏、宁夏、湖北等地采用工可设计一体化模式，先后在公路工程领域组织实施了多个招标项目，覆盖了各等级公路工程，取得了良好成效（见表1）。

（五）主要做法

参照交通运输部《公路工程标准勘察设计招标文件》（2018年版）、中国招标投标协会《建设项目全过程工程咨询服务示范文本》，结合工程可行性研究以及专项评价（估）的要求，借鉴四川、江苏、宁夏、湖北等地的实践经验，笔者总结出工可设计一体化模式的主要做法。

1.招标范围

工可设计一体化模式以设计为中心，设计人承担工程可行性研究、专项评价（估）、勘察设计等前期工作。其中，工程可行性研究阶段可以根据委托人要求承担项目建议书编制和工程可行性研究报告编制；勘察设计阶段承担工程勘察、初步设计、技术设计、施工图设计；专项评价（估）主要包括建设项目前期工作中涉及的社会稳定风险评估、节能评估、勘测定界、用地预审与报批、环境影响评价、水土保持方案、耕地进出平衡方案、水资源论证、地质灾害危险性评估、压覆重要矿产资源评估、使用林地调查、文物调查与保护、交通安全评价、地震安全性评价、防洪评价、通航论证等工作，具体工作可视招标项目实际情况而定。

此外，委托人还可以要求设计人负责完成项目建设涉及的相关部门（单位）的报建（件）、行政审批和协调工作，并协助委托人取得项目建设所需的手续材料。

2.管理目标

工可设计一体化项目实行目标管理。委托人应结合招标项目的具体特点和实际需要,设立一体化管理目标，包括项目质量、安全、进度、投资等目标，并严格开展合同履约管理，确保目标实现。

3.资格条件

招标人结合招标项目的具体特点和实际需要,设定投标人的资质、业绩、主要人员、履约信誉等资格条件，但不得以不合理的条件限制、排斥投标人。

资质要求方面，包括但不限于持有企业法人营业执照、具备工程勘察资质和公路工程设计资质、通过全国投资项目在线审批监管平台备案（咨询专业为公路专业；服务范围为项目咨询）、进入交通运输部“全国公路建设市场信用信息管理系统（http：//glxy.mot.gov.cn）”中的公路工程设计资质企业名录且投标人名称和资质与该名录中的相应企业名称和资质完全一致等。

业绩要求方面，包括工程可行性研究报告编制和勘察设计的业绩要求。

主要人员资格方面，包括总承包项目负责人、工程可行性研究分项负责人、勘察分项负责人、设计分项负责人的资格条件，如要求承担工程设计任务的单位委派总承包项目负责人，且应具备一定的公路工程勘察设计经验。

信誉要求方面，包括但不限于未被省级及以上交通运输主管部门取消招标项目所在地的投标资格且处于有效期内、未被责令停业或暂扣或吊销执照或吊销资质证书、未进入清算程序或被宣告破产或其他丧失履约能力的情形、未被列入严重违法失信企业名单、未被列入失信被执行人名单，以及投标人及其法定代表人、拟委任的项目负责人均无行贿犯罪行为等。

4.联合体投标

工可设计一体化模式下，设计人可以自行或牵头组建咨询服务团队。招标人可以根据招标项目具体特点和实际情况，确定是否允许联合体投标。允许采用联合体方式投标的，招标文件中须明确联合体所有成员的数量以及联合体牵头人的资质要求。联合体协议书应当明确各成员在合同工程中所承担的工作内容和范围。

5.分包

招标人可以根据招标项目具体特点和实际情况，确定是否允许分包。设计人可以将中标项目的非主体、非关键性工作进行分包，允许分包的范围仅限于工程设计中跨专业或有特殊要求的勘察设计工作以及各专项评价（估）工作。分包人的资格能力应与其分包工作的标准和规模相适应，且符合国家相关法律法规的规定。

6.投标报价方式

招标人可以结合项目的具体特点和实际情况选择合适的报价方式。通常情况下，投标报价可以选择综合费率方式或专项咨询服务费累计方式或人月单价费方式。其中，综合费率方式是指以咨询服务费报价基数乘以投标人填报的综合费率得出投标报价的方式；专项咨询服务费累计方式是指以投标人填报的各专项咨询服务费累计确定投标报价的方式；人月单价费方式是指以咨询服务消耗的人月数量乘以投标人填报的人月单价费得出投标报价的方式。

7.评标办法

工可设计一体化模式采用综合评估法进行评标，对投标人的商务文件、技术文件和报价文件进行评分，按照综合得分由高到低排序，推荐中标候选人。各评分因素权重分值建议设定为：技术建议书（30~45分）、评标价（0~10分）、主要人员任职资格与业绩（20~25分）、技术能力（0~5分）、业绩（15~20分）、履约信誉（10~15分）。

招标人可以结合项目的具体特点和实际情况，从咨询服务的理解和总体策划、工可设计一体化工作大纲、各阶段工作间的协同配合管理、质量进度安全保证措施、咨询服务的工作重点、难点分析及应对措施、后续服务等方面设置技术建议书的评分标准；从拟委派的项目负责人、分项负责人的任职资格与业绩等方面设置主要人员的评分标准；从工程可行性研究报告编制业绩、工程勘察设计业绩等方面设置业绩的评分标准；从投标人的信用评价、项目获奖、合同履约等方面设置履约信誉的评分标准；从投标人获得的与工程咨询（包括工程可行性研究、勘察设计等）有关的专利（发明专利或实用新型专利），国家或省级科学技术进步奖，主编或参编过的国家、行业或地方标准等方面设置技术能力的评分标准。

8.合同条款

结合工可设计一体化模式的特点，构建工可设计一体化的合同体系，包括通用合同条款、专用合同条款和合同附件格式三部分。

通用合同条款应科学划分工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）等各阶段各参与方的权利义务，合理分配各参与方应承担的风险，明确各阶段之间的协同配合、工作范围、工作要求、咨询服务团队要求、服务周期、各阶段工作时间节点要求、成果文件要求、责任与保险、招标和施工期间配合、合同变更、合同价格与支付、绩效考核、违约处理、争议的解决等有关事项。在专用合同条款中，应根据具体项目特点对各合同条款进行细化、调整和约定。当通用合同条款与专用合同条款不一致时，以专用合同条款为准。

此外，合同条款中还应积极融合新发展理念，如将“品质工程”“畅安舒美”“优质优价”等公路建设新理念融入合同条款中，实现与项目质量、进度、安全、造价控制等核心内容的深度融合，以此推动项目的协同高效与高质量发展。

考虑到项目立项的不确定性，如项目未通过立项审批或者项目建设计划发生调整时，委托人不得不取消或暂缓实施某个（些）项目、取消或暂缓实施某一阶段工作或者某一专项评价（估）工作，合同中应明确该类情形发生时合同变更的处理机制，包括委托人和设计人的权利义务、变更后合同价款的调整等。

9.委托人要求

委托人根据项目具体特点与咨询服务内容，提出对设计人的工作要求，包括工作内容、技术要求、深度要求、进度要求、成果文件要求等。

工程可行性研究阶段，要求报告的内容齐全、数据准确、论据论证充分、结论明确，满足决策者定方案、定项目的需要；报告确定的主要工程技术数据应能满足项目初步设计的要求；投资估算误差应控制在±10％以内等。

勘察阶段，要求勘察文件应符合法律法规、标准规范的强制性规定，相关勘察依据应完整、准确、可靠；勘察方案论证充分，地质、测量、水文等勘察成果应真实、准确、规范可靠，满足公路建设项目可行性研究、选址、设计、施工的需要；勘察文件的深度应满足相应勘察阶段的规范要求，能正确反映项目选址场地工程水文地质条件、不良地质作用和地质灾害情况，做到资料真实完整、评价准确合理、建议可行等。

设计阶段，要求初步设计的深度应满足编制施工图设计的要求；概算应不超过投资估算的10%；施工图预算应控制在设计概算以内等。

专项评价（估）阶段，要求报告符合有关法律、法规、规章和规范性文件；报告应通过有审批权限的政府行政部门或审查机关的审批等。

10.绩效考核与奖惩机制

践行“优质优价”原则，实施绩效考核机制和奖惩机制。委托人对设计人开展绩效考核，并依据考核结果对设计人进行奖惩。绩效考核可以分为工程可行性研究、勘察设计、专项评价（估）三个阶段，绩效考核结果与费用支付和信用评价挂钩，绩效考核标准、绩效考核时点、各个阶段费用支付比例等应在合同条款中予以约定。

工程可行性研究阶段主要是对人员履约、工作进度、协同配合、研究报告编制质量、设计方案深度、研究报告报审、投资估算准确性等方面进行考核，并将考核结果与可行性研究费用支付进行挂钩。

勘察设计阶段主要是对人员履约、工作进度、协同配合、勘察安全管理、勘察设计文件质量、贯彻新理念、设计文件报审、招标配合、设计文件变更、概（预）算准确性、后续配合服务等方面进行考核，并将考核结果与勘察设计费用支付进行挂钩。

专项评价（估）阶段主要是对人员履约、工作进度、协同配合、成果文件质量、成果文件报批等方面进行考核，并将考核结果与专项评价（估）费用支付进行挂钩。

四

结语

工可设计一体化模式是全过程工程咨询的一种服务形式，可促进设计与工程可行性研究（纵向）、设计与专项评价（估）（横向）的有机融合与衔接，切实满足业主对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求，符合国家供给侧结构性改革和高质量发展指导思想，符合国家宏观政策的价值导向。通过对公路工程工可设计一体化模式的探索和研究，有利于完善工程建设组织模式，引领更多的项目采用工可设计一体化模式，提升勘察设计企业一体化、协同化发展能力，为推动勘察设计企业转型发展提供新思路。

作者：彭顺显  黎  凯  李博闻

作者单位：华杰工程咨询有限公司

来源：《招标采购管理》2022年第10期

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