编者按：

随着网络强国、大数据等战略的深入实施，从最初的无纸化办公到电子政务，到“互联网+”模式，再到数字政府，政务软件应用为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力支撑。近年来，政务软件的功能点增多、规模扩大、复杂度提高使得开发成本逐渐升高。但企业在软件开发中仍存在财务人员参与度低及成本估算方法不科学等问题。文章引入基于荷兰软件度量用户协会NESMA方法，在业财融合下结合行业标准以及企业情况进行政务软件成本度量案例实践分析，量化了政务软件成本预算，提升了企业精细化管理水平。

2022年我国政府发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，文中指出“主动顺应经济社会数字化转型趋势，充分释放数字化发展红利，进一步加大力度，改革突破，创新发展，全面开创数字政府建设新局面”。中商产业研究院报告指出，2014年以来，我国政务软件市场规模不断增长，2018年开始至今保持平稳增长，2021年我国政务软件市场规模达3967亿元，同比增长7.74%。中商产业研究院预测，2022年政务软件市场规模将达4262亿元。由此可见，我国政务软件行业保持快速、健康发展态势。在竞争激烈的市场中，有效地估算成本、控制成本是企业管理的核心。为适应这一发展，工业和信息化部在发布的行业标准《软件研发成本度量规范》中对软件研发成本度量工作做出明确说明，财政部在《会计改革与发展“十四五”规划纲要》中明确指出了业务与财务融合，即业财融合的迫切性，政务软件企业在业财融合下的政务软件成本度量成为企业管理的核心。科学有效地度量投标阶段成本是业财融合下管理会计实践和经营管理层决策管理的重要组成部分。

一

政务软件成本度量的现状

（一）政务软件开发的特点

政务软件开发是加快政府数字化改革的关键，其特点如下。

第一，定制化程度高，可复制性低。“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出，“将数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府治理流程再造和模式优化，不断提高决策科学性和服务效率”。各政府部门对所需软件的需求各不相同，通用性差。且在当前互联网信息时代下，线下与线上相结合的服务形式已经落实到多个领域中，给我国政务带来诸多影响。

第二，智力密集，专业化强。政务软件开发和信息技术业一样，都属于智力密集型产业，要求软件研发人员专业化。此外，政务软件在前中后期的开发中，涉及不同专业的人员和技术。对企业而言，软件产业兼有知识密集型产业和人力密集型产业的双重特点，其研发成本高。

第三，需求变更，沟通成本高。软件公司与政府部门需要反复沟通需求，通过软件信息技术满足客户需求，还要对项目的实用性和有效性进行分析，最终提出系统的解决方案。在开发前，委托人对软件需求不一定清晰。同时，在开发过程中，委托人经常会增加新需求，或者新增功能点，也可能推翻前面的建设内容，对企业造成的开发成本增加，往往高于预估值。

（二）政务软件成本度量范围

政务软件成本是指完成指定软件开发所需的全部成本，涵盖了从立项到项目交付整个过程中的需求分析、设计开发、集成、测试、试运行及项目管理、配置管理、质量保证等所有活动。从财务角度对其开发费有以下分类：硬件购置费、软件购置费、人工费、培训费、通信费、基本建设费、财务费用、管理费用、材料费、水电气费、专有技术购置费、其他费用等。从软件项目生命周期角度可以分为开发成本（软件开发成本、硬件成本、其他成本）和维护成本（运行费用、管理费用、维护费用）。

因为财务和生命周期的视角不同，以及软件行业属于智力密集型，会形成不同内容的成本估算，所以本文提出从业财融合角度出发，将政务软件成本分为直接或间接成本，它们各自又分为人力成本和非人力成本。

直接人力成本是指项目组所有的人力资源（包含支持人员）费用，如工资、奖金等。

直接非人力成本是指直接发生的人力以外的费用，如办公费、差旅费、培训费等。

间接人力成本是指非项目组的人力费用分摊，如研发部门经理、产品规划人员等的工资、奖金。

间接非人力成本是指服务于整体研发活动的非人力成本分摊，如研发场地的水电费、房租、折旧分摊等。

二

政务软件项目成本控制问题

从软件公司的视点考虑，政务软件项目中的成本问题主要在投标的前后期，从估算成本到控制成本，以及决算成本。

（一）财务人员参与程度偏低

政务软件在交付周期过程中，财务人员进行成本预算、成本决算，在招标投标阶段，还发挥估算软件造价、过程监督的职能。目前，软件公司开发的政务软件都需经过政府采购程序，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第60条指出，“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”。

目前，在招标投标过程中，由项目经理或者销售负责人起主导作用，而财务人员在整个政务软件开发周期中的参与程度低，导致在成本预算、决算及软件造价管理中，出现预估毛利和实际毛利偏差值高的问题。还会出现为拿下订单，在政府采购或者商谈阶段低价冲标，出现“累死自己、饿死同行、坑死业务”的情况，严重的还会被记录到诚信负面清单。财务人员拥有第一手的数据，可保证预估数据的准确性，并且在财务人员的全程参与下，才能保证决算数据的可靠性。

（二）估算方法缺乏科学性、可信度

在政务领域软件成本度量计算通常采用倒推反算、依靠专家经验或者主观判断等常规评估方法。

根据预算反推成本。顾名思义，如一个软件项目预算是500万元，开发单价2万元/人月，再根据经验判断需要200人月，则成本度量值为400万元。把400万元的预算逐级拆到各相关部门，把拆分的金额作为对应的成本预算。在管理会计中，倒推法侧重于分配预算，忽视了计划与软件工作相匹配。

专家决策法。在实际工作中，该方法使用普遍，尤其在缺少量化及历史数据的情况下，该方法尤其有用。但是专家“专”的程度、面对新产品以及对项目的理解是成本估算的不确定因素，该方法不能完全满足客观评价软件成本的管理要求。

WBS（工作分解法）结合了类比法，引申出了代码行评价法。WBS在项目管理中角色重要，基本思路是把整体拆分成模块，自上而下，由粗到细进行内容分解。根据人员的经验，判断拆分后的模块或者功能的所需标准。实际工作中，还结合了专家法，先是内部专家评估，然后外部专家再根据内部专家的结果做最后估算。代码法和WBS类似，根据拆分后功能点的代码数确定工作量。

三

NESMA方法在政务软件项目中的应用与分析

（一）NESMA方法的引入

《管理会计应用指引第304号——作业成本法》中第七条指出，“企业应成立由生产、技术、销售、财务、信息等部门的相关人员构成的设计和实施小组，负责作业成本系统的开发设计与组织实施工作”。NESMA法在实操中和作业成本法中的“作业消耗资源、产出消耗作业”原则吻合度高。NESMA全称是Netherland Software Metrics Users Association,荷兰软件度量用户协会，其在很多领域提供客观独立度量数据。如软件项目估算、软件基准数据等。和其他功能点相比，其优点在于易用性、适用范围以及用户广泛性。

NESMA在估算方法上有三个级别的选择。

一是指示功能点计数，指在软件进行度量时，仅识别软件需求中的数据功能，之后将识别后的数据带入公式算出未调整功能点数量，最后计算目标软件的功能规模大小。

二是估算功能点计数，适用于已能够识别出软件每一个功能部件的功能需求，数据功能部件采用低级复杂度计量，事务功能部件采用中级复杂度计量。

三是详细功能点计数，通过对每一个功能项的复杂度的识别，以高、中、低三个级别确定复杂度。

在招标投标阶段，整份招标文件中的项目需求比较粗略，为此本文采用第一种指示功能点计数进行描述及分析，其算式是：UFP=35×ILF+15×EIF。

UFP：未调整的功能点数，单位为功能点；ILF：内部逻辑文件数量，单位为个；EIF：外部接口文件数量，单位为个。

在投标阶段评估政务软件成本主要是估算投入和回报值，还需考虑膨胀系数。以项目合同签署时所采用的软件业务需求的说明书作为衡量标准，大部分政务软件项目类型所对应的需求膨胀系数介于10%~40%之间。在各省的政府采购网中，政府部门在进行软件采购时通常明确注明最高限价。如果软件开发方在成本评估过程中所得的结果超过最高限价，有时会为了争取机会，则忽略需求膨胀因素。

（二）在政务软件项目中的实例应用

以某地区的疫情防控系统建设项目为例，说明应用NESMA的指示功能点计数方法分析。

某地区为切实抓好疫情防控工作，需要开发疫情防控系统。投标方接到项目后，应对需求内容进行评审确认，明确项目范围和边界，并结合自身经验和项目实际情况整理出功能清单及对应功能点数。本项目属于新开发项目，“社会治理全域感知系统”“基层治理综合信息平台”“国家政务服务平台”为该地区疫情防控系统提供接口服务。

1.规模估算

按照指示功能点计数方法进行计数。

经计算：UFP=620FP

该系统属于中小规模的系统，因此选择调整因子为1.0。

调整后的功能点=620×1.0=620（FP）

计算调整后的软件规模，因为在招标阶段，规模变更因子选择1.5。

调整后的软件规模 S=620FP× 1.5=930FP

2.工作量估算

工作量估算采用《2021年中国软件行业基准数据（CSBMK®-202110）》全行业软件开发生产率基准数据。

软件因素调整因子包括规模调整因子、业务领域调整因子、应用领域调整因子、质量要求调整因子。根据国标，查表获得软件各调整因子。

因为是招标阶段，开发调整无法确定，默认取值RDF=1。

计算调整后的估算工作量AE，按照每人月176人时折算。

上限=12.52×930×0.94×1=10945（人时），即62.19人月。

标准值=7.04×930×0.94×1=6154（人时），即34.97人月。

下限=3.97×930×0.94×1=3471（人时），即19.72人月。

参考取值《2021年中国软件行业基准数据（CSBMK®-202110）》，D 类城市软件开发人月费率2.13万元（包含直接人力和间接人力成本）。

预算成本上限=62.19×2.13= 132.46（万元）

预算成本标准值=34.97×2.13= 74.49（万元）

预算成本下限=19.72×2.13=42（万元）

2021年软件行业毛利率为12.50%，基于预算成本标准值，报价应在74.49万元至83.8万元。该项目的预算上限是80万元，因此报价设置在74.49万元至80万元之间才能实现盈利。另外，对软件开发企业而言，软件回报信息的表现形式多样化，通常是经济效益、管理效益和社会效益。该项目盈利空间低，但是社会效益高，在新冠肺炎疫情防控中发挥重要支撑作用。

四

结束语及展望

结合NESMA软件成本度量法，成本管理的重心下移到项目部的技术和财务部门，成本管理活动落到实处，改变了财务部门仅发挥核算作用的现状，有利于制定更灵活的投标策略，提高中标几率，也为中标后指导项目成本管理提供新思路，提高了效益空间。

在采用NESMA软件成本度量法时，还需提升应用的可靠性及真实性，加强企业自有的基准数据库建设。量化管理水平的高低是衡量一个组织成熟度水平的重要标志，也是衡量一个行业能否走向成熟的重要指标。工业和信息化部信息化和软件服务业司发布了《基于基准数据的软件项目成本评估技术》，适用普遍。以财务部门为中心，以项目技术为辅，建立符合行业特色、企业特性的基准数据库，定期对度量目标进行验证和修订，只有符合质量要求的数据，才能体现企业自身的效率和成本费率，保证数据质量可信。

作者及作者单位：谭裕儒，浙江汇信科技有限公司；何丹妮，浙江大学微纳电子学院

来源：《招标采购管理》2023年第2期