编者按：

数据互联互通，避免“数字孤岛”，是数字政府建设的根本目标。当前，全国各地的公共资源交易电子化平台建设已初步实现了数据互联互通，但距离《公共资源交易平台管理暂行办法》要求的数据横向、纵向高水平互联尚有一定差距。造成目前现状的原因很多，既有客观形成的互联互通技术性难题需要攻克，又有主观的推动机制难点需要予以解决。本文对诸多关键难点予以分析，并给出解决对策。

2016年，国家发展改革委等十四部门联合印发《公共资源交易平台管理暂行办法》（十四部委令2016年第39号，以下简称39号令），要求国家公共资源交易平台要纵向与省级公共资源交易电子服务系统互联，实现市场主体信息、交易信息、行政监管信息的集中交换和同步共享；横向与全国投资项目在线审批监管平台、全国信用信息共享平台等系统互通，交换共享公共资源交易相关信息、项目审批核准信息和信用信息。

2019年，国务院办公厅转发《国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享的指导意见》（国办函〔2019〕41号，以下简称41号文），要求到2020年，各级公共资源交易平台纵向全面贯通、横向互联互通，实现制度规则统一、技术标准统一、信息资源共享。虽然新冠肺炎疫情影响了整合建设速度，但经过各单位各部门的不懈努力，时至今日，上述目标已总体完成。不过，仔细审视各地公共资源交易平台运行现状，距离39号令的公共资源全国一张网定位仍有一定差距。其中整合与建设的“堵点”何在？这要从平台整合的技术难度与数据共享机制的破立并举谈起。

一、整合全国公共资源交易平台数据的技术难题不容小觑

公共资源交易平台的整合，既涉及原有各个市场电子化系统的统一纳入，又涉及横向纵向的总分平台联通，数字交易平台的技术运用是数据共享整合要考虑的重要问题，也是要突破的关键难点。实践中的一些技术制约因素容易成为数据共享平台建设的“堵点”。

（一）数据共享的水平受统一的数据技术规范制定进程深度影响

鉴于推动公共资源交易平台数据全国共享前，各地已有若干公共资源交易平台初步建设成型，后期不能为了进行平台数据的互联互通，就将已有平台推倒重建。由于不同交易平台的数据存储、技术选型与数据范式各不相同，好比不同种族讲不同语言，想要实现数据互联互通进行共享，就得找一个“翻译”，这个翻译就是数据共享平台，负责对现有平台的异构数据进行“数据清洗”，这样才能形成格式规范的数据进行共享。数据清洗的依据，就是数据规范。数据规范也是公共资源交易平台实现数据共享的大前提。

一个好的数据规范的形成，离不开规范制定者的缜密调研。只有充分吸纳各专业领域管理人员以及IT技术人员等各方合理意见后，一个高效、便捷、管用的数据规范才能最终成型。只有数据规范定得好，数据才能联得通。公共资源交易共享平台目前正在使用的《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》，是由国家发展改革委于2018年正式印发的，这个数据规范对工程建设、政府采购、土地使用权出让、矿业权出让、国有产权交易等共享数据的具体格式进行了统一；2020年，国家发展改革委办公厅、国家林草局办公室联合下发了《公共资源交易平台系统林权交易数据规范》，林权交易也有了数据规范标准。正是有了这些数据规范，才使当前全国的公共资源交易平台在前述领域顺利实现了39号令要求的公告、资格审查结果、交易过程信息、成交信息、履约信息等传送共享。

然而数据规范的制定有时不能一蹴而就，如目前综合评标专家库的专业分类与政府采购专家库的分类差异较大，无法短时间内归并规范，因此目前《公共资源交易平台系统数据规范（V2.0）》使用的是综合评标专家库分类的数据规范，政府采购专家库的属性数据完整共享体现有难度。未来如果要在公共资源交易层面实现专家资源的数据流通与共享，就必须统一两类专家库分类，否则按照现有规范显然难以达到目的。

（二）数据共享平台建设任务较重

41号文要求拓展公共资源交易平台的覆盖范围，逐步将适合以市场化方式配置的自然资源、资产股权、环境权等各类公共资源纳入进来。39号令则要求，省级政府应当搭建全行政区域统一、终端覆盖市县的公共资源交易电子服务系统，对接国家公共资源交易电子服务系统和有关部门建立的电子系统，有关电子招标投标、政府采购等系统应当分别与国家电子招标投标公共服务系统、政府采购管理交易系统对接和交换信息。也就是说，地方的公共资源交易平台，不仅要实现与上下级平台的互联互通，平台上的细分领域也要实现与自身业务领域上级平台的对接。这样使得数据共享平台的建设复杂度提高。此外，如碳排放交易平台接入后如何共享更充分的资源，脱贫地区农副产品网络销售平台(“832平台”)是否也要纳入公共资源交易平台之内，这些都是数据共享平台建设需要逐步考虑的问题。

对更高水平数据共享的期待，使得公共资源交易平台数据共享平台的建设需求不断更新。如国家发展改革委等十三部门《关于完善招标投标交易担保制度 进一步降低招标投标交易成本的通知》（发改法规〔2023〕27号）提出，要加快完善招标投标交易担保服务体系，公共资源交易平台要公开市场主体资质资格、业绩等，为招标人减免投标保证金提供依据；鼓励各类银行、担保机构、保险机构和电子招标投标交易平台对符合条件的投标人、中标人简化交易担保办理流程、降低服务手续费用。这其实是提出了公共资源交易平台与政务信息平台和金融平台的数据共享新需求。

对既有共享数据进一步挖掘处理的需求，其复杂度也在提高。如对于公共资源交易数据的统计，存在统计口径不一致、时间节点不明确、数据单位不统一等问题，常州市公共资源交易中心制定了《数据统计暂行规范》，分别对建设工程、政府采购、土地和矿业权、国有产权4类交易90项指标的数据来源、时间周期、统计方法等进行了详细定义，明确了流标项目、费率招标项目、预选招标项目等8类特殊情况下中标金额等指标采取的计算规则。未来这些统计数据如果要进行更大范围内的共享与处理，势必要在更大范围内达成数据规范的共识，这也是公共资源交易共享平台建设更深层次的需求。

与此类似的是监管信息共享，如何精确规定不同层级的监管信息可以共享到什么程度，共享后的数据管理权应该如何分配等，都需要在实践中不断进行摸索，假以时日待时机成熟才能正式实施。

（三）数据集中存储与挖掘利用的难度不断加大

数据共享带来的是数据的集中存储，未来随着各类交易数据年深日久的累积，海量数据不仅带来集中存储压力，也带来数据挖掘利用的压力。如目前全国公共资源交易平台已经开始试运行的中标人查询功能，做到了在海量数据查找特定匹配项并进行多维度要素整合呈现，功能可谓惊艳，但响应速度还是稍有迟延。目前还只能在2019年至今的数据中进行搜索，随着数据累积年限的增长，可感知的响应延迟更加需要技术手段进行解决。

41号文提出公共资源交易平台要确保交易记录来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究，运用大数据、云计算等手段，及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为，这些需求离不开对数据的有效挖掘利用，对系统提出了更高的要求。

此外，国内外数据中心发生火灾造成服务宕机的消息屡次出现，做好集中存储数据安全工作，也是共享服务平台绕不过去的难关。这些技术难题，需要逐步解决，这也使得公共资源交易数据的进一步共享需要循序渐进。

二、构建全国公共资源数据共享平台的管理机制问题日渐凸显

一是共享数据供给机制仍需畅通。数据所有权以及实际有效控制，是相关部门的职权体现，让渡数据尤其是核心数据的掌控权以实现共享，自然会有一些难度。一些部门以数据安全要求高、仅限特定部门使用或上级部门不同意接入等理由，拒绝将部门数据向交换共享平台推送在所难免。有的职能部门虽然同意“以共享为原则、不共享为例外”，但对于共享后的非公开数据万一出现泄露，责任如何界定有顾虑。提供单位、使用单位、共享平台建设单位的数据责任细分不够，导致深层次的数据共享推进仍有困难。

二是数据利益分配机制尚待理顺。39号令要求公共资源交易电子服务系统应当支持不同电子认证数字证书的兼容互认，41号文要求促进数字证书（CA）跨平台、跨部门、跨区域互认，逐步实现全国互认，也就是所谓的CA互认问题。其实从技术原理讲，CA互认不存在特别难以解决的技术障碍。但是各家CA办理单位前期都付出了软硬件研发成本，自然要靠CA产品盈利。如何在公共资源交易平台上减轻数据证书办理带给投标人的经济与时间成本，有必要重新理顺利益分配机制。

三是数据增值与数据分享的理念冲突需要调整。39号令和41号文都明确了公共资源交易平台的公共服务职能定位，这也决定了公共资源交易平台需要不盈利或微利运营。虽然41号文要求公共资源交易中心不得将重要敏感数据擅自公开及用于商业用途，但如果公共资源交易中心采取企业化运营，必然有对不那么“重要敏感”但有一定价值的数据进行挖掘整理增值的动力，这样可能容易使提供数据的单位不愿意将有价值的数据共享出来。单纯从利益冲突层面考虑，如果没有适当激励，企业化运营的公共资源交易平台向其他平台共享有潜在经济价值的数据的动力可能也会有不足。

三、打通公共资源交易数据高水平共享“堵点”的解决之道

一是明确分工，完善公共资源交易数据共享建设责任。具体来说，应参照各部门权责清单和核心业务情况，建立公共资源交易数据目录，明确各部门应提供共享数据的责任。逐步实现公共资源交易数据目录清单化管理，由数据提供部门开展数据源鉴别、数据分类分级以及合规性、安全性、可用性自查，完成数据资源注册，建立“目录—数据”关联，形成共享数据目录，并登记提供该数据的源政务信息系统，明确数据来源，避免数据重复采集。按照公共资源交易平台建设分工，建立监督检查机制，敦促相关各方按照交易数据目录保质保量提供共享数据，解决部分地方处罚信息不公开不上报不共享问题。

值得注意的是，《国务院办公厅关于印发全国一体化政务大数据体系建设指南的通知》（国办函〔2022〕102号）中明确要求，国务院各有关部门统筹协调本部门本行业，不得另建跨部门数据共享交换通道，已有通道纳入国家政务大数据平台数据共享系统管理。公共资源交易数据共享平台建设，既要借鉴已有的政务服务平台的成功做法，也要及时请示汇报，避免数据共享平台出现重复建设、违规建设。

二是凝聚共识，完善数据共享建设机制。加大公共资源数据规范建设力度，提高推动层级，明确时间表，充分吸纳行业意见，成熟一个数据规范就抓紧实施，久久为功，努力打通共享“堵点”。

适时引入可信计算技术，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，推动重要数据的共享使用。严格按照《网络安全法》《数据安全法》相关规定，守牢数据安全底线。强化共享系统留痕操作与数据审计，打消数据泄露归责顾虑。

不断探索，按照中共中央、国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》指引，在公共资源领域试行公共数据有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。按数据是否可有偿使用细化数据属性分类，建立数据共享平台数据市场模块，深入挖掘数据交易价值。立足公共资源交易提供公共服务基本职能定位，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，基于价值补偿原则，探索数据使用补偿机制，激发行业数据共享积极性。

三是创新方式，解决CA互认难题。具体来说，可以选取三种方式。

第一种是建立CA兼容互认联盟。2017年，国家发展改革委发布《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》，明确了CA保障的主体，要求公共服务平台研发提供CA证书互认、主体注册共享等公共技术保障服务，向行政监督部门动态推送监管数据或提供监督通道。

2021年，国务院发布《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号），提出企业在任意试点城市公共资源交易平台完成注册后，即可在全部试点城市及其区县参与投标，做到只需注册一次，只用一套CA证书。2023年初，国家发展改革委办公厅印发了《关于在部分地方公共资源交易平台和企业招标采购平台试运行招标投标领域数字证书跨区域兼容互认功能的通知》（发改办法规〔2023〕54号），部署试点平台CA互认。目前，中国招标投标公共服务平台已提供了CA互联共享目录，市级公共资源交易平台可以考虑接入国家发展改革委试点平台或以采购统一CA认证服务的方式，确保市域范围内的CA兼容。

第二种是依托权威身份认证体系，走不使用CA证书的道路。如目前深圳交易集团（深圳公共资源交易中心）建设工程交易平台上线“电子营业执照+标书加解密”项目，通过国家市场监督管理总局的“电子营业执照”微信小程序扫码认证，即可在电子招标投标系统内完成供应商报名、标书制作、开标、合同签订等招标投标业务，企业无须事先办理CA数字证书。

第三种是利用去中心化手段，降低CA互认费用。如建立公共资源交易区块链共享应用平台，通过不同公共资源交易中心CA上链认证，解决互通难题。2019年，标信智链（杭州）科技发展有限公司与广州、北京、珠海三地交易中心已搭建全国首个公共资源交易区块链平台。据不完全统计，该区块链共享应用平台成员已扩展到51家，辐射北京、内蒙古、辽宁、江苏、浙江等15个省市，为解决CA认证互通开辟了道路。

四是吸纳人才，不断提高公共资源交易数据共享平台建设的科学性。解决数据互联问题，核心在于人才。现在各地公共资源交易领域普遍欠缺既懂技术又懂业务的复合型人才，畅通专业人才进入公共资源交易领域尤其是公共资源交易中心渠道，确保人才留得住干得好。深圳、沈阳等城市开始试点首席数据官制度，深圳公务员考录已经在财务审计、信息技术等专业职位开始加试专业考试，这些都为在体制内吸纳复合型人才提供了新思路。相关单位可综合运用聘用制、直接引入高端人才、专业考录等多种手段，为公共资源交易数据共享平台储备既懂技术又懂业务的人才，为数据共享平台的下一步建设升级尤其是大数据的安全存储、挖掘利用提供助力。

除此以外，建议各地公共资源交易平台可以因地制宜，进行前瞻性研究，为数据共享平台的发展提前“避坑”。如现在有不小的呼声要求国家出台“数字平台法”，在《电子商务法》之外规制非电商数字平台，那么电子化的公共资源交易平台要承担哪些数字平台基础性责任？是否会受到“数字平台法”倡议中某些理念的不利影响？在反垄断和反不正当竞争执法趋严的时代背景下，公共资源交易平台的竞争发展是否将触碰相关法律的规制？相关法律的修订是否充分考虑到公共资源交易平台的运营实际？公共资源交易数据共享平台该在数字经济中起到何种作用，在新出台相关法律或法律修订中应发出怎样的声音？这些都是公共资源交易领域打通可能出现的数据共享新“堵点”时可以预先考虑的问题。

作者：张泽明

来源：《招标采购管理》2023年第5期