发挥“竞争三法”制度合力 为建设全国统一大市场提供公平竞争法治保障
作者：徐致远 姚事汐
单位：徐致远，习近平经济思想研究中心；姚事汐，南京大学
公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。党的二十大报告指出，构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系；完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。《反垄断法》《反不正当竞争法》和《招标投标法》（以下简称“竞争三法”）作为我国公平竞争制度的基础性法律，从防止排除限制竞争、避免无序竞争、规范竞争程序等方面共同构建起了公平竞争法律体系，为维护公平竞争市场秩序、提高竞争效率和效益发挥了重要作用。学习贯彻党的二十大精神，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，需要进一步强化“竞争三法”在制度设计和执行上的衔接配合，筑牢公平竞争法律基础，发挥“1+1+1＞3”的整体效果，为建设全国统一大市场提供有力法治保障。
一
“竞争三法”
共同构成公平竞争法治基础
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关于竞争法律，理论界和各类政策文件中较多将《反垄断法》和《反不正当竞争法》并列提及。实际上，《招标投标法》作为竞争法律体系的重要组成部分，与《反垄断法》《反不正当竞争法》共同构成了我国公平竞争制度的法律基础。
1.从竞争法的定义和作用看
竞争法是指为维护正常的竞争秩序而对市场主体的竞争行为进行规制的法律规范的总称，旨在鼓励和保护市场公平竞争，制裁反竞争行为，保护国家、社会公共利益，保护经营者和消费者的合法权益；既调整市场活动中经营者之间的竞争关系，也调整管理者与经营者之间的竞争管理关系。招标投标是典型的竞争行为，《招标投标法》第一条即开宗明义地规定，“为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法”。《招标投标法》的立法目的在于保障公共利益和竞争当事人合法权益，调整范围既包括招标人、投标人、招标代理机构、评标专家等经营主体（经营者）和人员之间的关系，也包括行政监督部门与招标投标活动当事人之间的关系，符合竞争法的定义、目的和基本作用。
2.从三部法律之间的关系看
三部法律在公平竞争法律体系中各有侧重，构成了一个逻辑整体。
就公私法之辨而言，《反垄断法》规范的是排除、限制市场竞争的垄断行为，旨在确保自由竞争的市场结构不受破坏，具有较强的公法色彩；《反不正当竞争法》规范的是有悖于善良风俗和商业道德的不正当竞争行为，旨在确保经营者的合法权益和私人财产不受侵犯，具有较强的私法性质；《招标投标法》用于规范招标投标这一最富竞争性的市场竞争机制，使其在运行中实现效率与公平的平衡，从启动到结束的各个环节都有政府的参与，兼具公私法属性。
就调整对象而言，若将需求方（消费者）称为甲方，供给方称为乙方，则《反垄断法》主要调整的是地位不平等的强势乙方和弱势乙方、弱势甲方之间，以及政府与强势乙方之间的法律关系；《反不正当竞争法》主要调整的是平等的乙方之间的法律关系；《招标投标法》主要调整的是甲方与乙方之间，以及政府与甲乙双方之间的法律关系。
就法的内容而言，《反垄断法》和《反不正当竞争法》相对更偏重实体法，《招标投标法》相对更偏重于程序法。
总之，“竞争三法”均以广义上的竞争行为及竞争关系为调整对象，三者各有分工和侧重，互为补充和支撑，共同维护不同类型主体之间的自由、公平竞争，形成严密的竞争法律体系。
3.从三部法律的内容竞合看
《招标投标法》第六条规定，“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动”。这与《反垄断法》禁止排斥、限制市场竞争行为的要求相一致。特别是《反垄断法》对于行政性垄断行为的规制，与招标投标直接关联。《反垄断法》第四十二条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动”。
同时，《招标投标法》禁止的弄虚作假、围标串标、低于成本价投标、收买评标专家等行为，都属于广义上的不正当竞争行为。在1999年《招标投标法》出台之前，很多招标投标领域的不正当竞争行为都由立法时间更早的《反不正当竞争法》一并规制。例如，1993年颁布的《反不正当竞争法》第十五条规定，“投标者不得串通投标，抬高标价或者压低标价。投标者和招标者不得相互勾结，以排挤竞争对手的公平竞争”。2017年《反不正当竞争法》的修订删除了有关招标投标的内容，在一定程度上解决了两法交叉的问题，但是并未改变招标投标中有关违规活动属于不正当竞争行为的本质。
二
新的形势任务
迫切要求发挥公平竞争法治合力
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《反垄断法》《反不正当竞争法》和《招标投标法》虽然同为我国公平竞争制度的基础性法律，但是三部法律的牵头实施分属多个部门。其中，反垄断执法和反不正当竞争执法由2018年机构改革后新组建的市场监管总局负责；招标投标工作则实行由国家发展改革委牵头、各相关部门分工负责的管理体制。由于管理部门、体制不同，三部法律在实施中存在一定程度的部署不同步、衔接不顺畅、相互难借力问题，公平竞争法治合力尚未得到充分发挥。近年来，国际国内环境发生深刻复杂变化，新技术和平台经济迅速发展，公平竞争制度的重要性被置于新的高度，对强化竞争法治保障、加强公平竞争执法提出了更高要求。
1.发挥公平竞争法治合力是加快构建新发展格局的迫切需要
当前，我国经济面临来自国际和国内的一系列困难挑战。从国际看，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义抬头，局部冲突和动荡频发，世界经济复苏动力不足；从国内看，受多重因素影响，经济下行压力较大，部分经济指标有所波动，一些企业特别是中小企业面临较大的经营困难，迫切需要畅通国内大循环，用足用好超大规模市场优势，扩大国内需求。内需包括投资和消费，招标投标是固定资产投资项目落地的重要环节，反垄断和反不正当竞争是促进商品服务流通、保障消费者合法权益的重要机制。
要实现扩大内需目标，必须进一步强化竞争政策基础地位，提高公平竞争制度约束力和公平竞争审查制度刚性，加强和改进公平竞争执法，充分发挥公平竞争法治合力，破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低制度性交易成本，推进竞争规则领域制度型开放，让需求更好地引领优化供给，让供给更好地服务扩大需求，以统一大市场集聚资源、推动增长、激励创新、优化分工，使国内市场与国际市场更好联通，培育国际竞争合作新优势。
2.发挥公平竞争法治合力是增强法律实施效果的迫切需要
“竞争三法”分别由不同部门负责实施，对于性质相同或相近的违反公平竞争行为，在制度设计和监督执法上衔接不够顺畅，一定程度上存在同过不同罚、处理无依据和监管空白等问题，影响了公平竞争法律制度实施的整体效果。
例如，防止行政性垄断是反垄断执法的难点，关于行政性垄断的法律责任，《反垄断法》第六十一条仅规定“由上级机关责令改正”“依法给予处分”，比较模糊；而对属于行政性垄断的排斥、限制本地区、本系统以外的企业参加投标的行为，《招标投标法》第六十二条规定“依法给予警告、记过、记大过的处分，情节较重的，依法给予降级、撤职、开除的处分”，更加明确和严厉。
又如，招标投标法律法规对故意捏造事实、伪造证明材料进行投诉，甚至在网络媒体上进行失实报道、诋毁其他投标人的行为，缺乏有力约束；而对编造不实信息损害竞争对手商誉的，根据《反不正当竞争法》第二十三条的规定，最高可处以三百万元的罚款。
再如，《招标投标法》定位为适用于境内一切招标投标活动，而现有的招标投标监督执法主要集中在工程领域，特别是依法必须进行招标的工程建设项目，对依法必须招标项目以外的招标投标活动中违反公平竞争的行为，缺乏相应处理机制和管理部门，导致经营主体投诉无门，权益难以得到维护，既不利于优化营商环境、保障公平竞争，也限制了招标投标机制本身的推广应用和长远发展。
为此，需要站在提高公平竞争法律体系整体效能的高度，考虑如何更好地实施三部法律。
3.发挥公平竞争法治合力是适应数字经济和人工智能发展的迫切需要
伴随着互联网、人工智能和大数据的蓬勃发展，平台经济迅速崛起。在网络效应与跨界竞争的影响下，平台经济领域一度出现严重的强弱分化甚至“赢家通吃”现象，由新兴技术衍生的算法合谋、价格歧视、平台“二选一”、大数据杀熟、自我优待等违反公平竞争行为也日趋多样、隐蔽、复杂，对传统反垄断和反不正当竞争规制方式形成不小挑战。对此，国家下大力气纠正和规范数字经济发展过程中损害群众利益、妨碍公平竞争的行为和做法，防止平台垄断和资本无序扩张，新修订的《反垄断法》《反不正当竞争法》就对利用网络平台进行垄断和不正当竞争行为作出了明确规范。
近年来，我国电子化招标投标迅速发展，越来越多招标投标活动从线下转移到线上。依托网络平台进行招标投标交易，同样属于平台经济的范畴，一些电子招标投标平台在运行中，存在剥夺用户自主权、强迫用户使用工具软件、排斥限制竞争的情况，但是由于管理体制和部门的分隔，对于这些行为，实际执法中还未能依据《反垄断法》《反不正当竞争法》进行规制。未来，人工智能技术将在招标投标领域得到可预见的更广泛应用。人工智能具有筛选和推送潜在供应商的功能，而根据其算法推荐的供应商具有较强同质性，容易导致中标结果的集中化，使市场呈现“马太效应”的两级分化格局，在一定程度上限制竞争，推动形成事实上的垄断，也需要从反垄断和反不正当竞争的角度进行规制。
为此，必须加强“竞争三法”之间的协同，形成一套导向明确、规范有序的数字经济和人工智能时代的竞争治理规则体系。
三
切实推进
“竞争三法”相互支持、形成合力
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法治是最好的营商环境，经营主体之间富有效率的竞争是国家经济发展的动力。为适应当前各方对营造公平竞争市场环境、强化公平竞争法治保障的迫切需求，建议加强“竞争三法”的衔接互促，打造协同高效、执行有力的公平竞争法律体系。
1.强化公平竞争法律体系的整体概念
包括《反垄断法》《反不正当竞争法》和《招标投标法》三部核心法律在内的公平竞争法律体系是一个整体，但是由于管理体制和管理部门的不同，三部法律在实施中被割裂成了两个部分。在各类政策文件部署公平竞争立法、执法工作时，往往将竞争法的概念局限于《反垄断法》和《反不正当竞争法》两部法律，《招标投标法》的内容很少被提及，或者仅仅点到即止；招标投标领域的政策文件也很少将招标投标工作与反垄断和反不正当竞争联系起来。这种分头部署、各自为战的模式，降低了公平竞争法律体系的整体效能，甚至有可能造成公平竞争政策实施中的“分解谬误”。
为此，建议强化公平竞争法律体系的整体性和“竞争三法”的概念，在起草文件、部署工作、研究落实、开展宣传和组织培训时，对三部法律及相关领域的工作一并予以考虑和涵盖，从三法合力的角度解决市场竞争中存在的问题，避免政出多门、步调不一。
2.加强“竞争三法”在立法和执法上的衔接协同
如上所述，《反垄断法》《反不正当竞争法》和《招标投标法》的目的都是维护公平竞争的市场秩序，三者在长期的制度建设和监督管理实践中，都形成了一系列行之有效的机制和做法，若能实现三部法律之间执法依据、执法力量的互通、互鉴与互补，则能在很大程度上提升公平竞争法律体系实施的整体效果。当前，《反不正当竞争法》和《招标投标法》都正在进行新一轮修订，2022年新《反垄断法》出台后，相关配套制度也在抓紧完善，建议以此为契机，加强“竞争三法”及其配套制度的衔接，以及执法上的协同与合作。
一是依据互补。对于市场竞争领域性质相同或相近的问题，当三部法律之一缺乏明文规定或存在法律漏洞时，通过立法解释或司法解释，明确可以类推适用其他两部法律中的相关规定；当三部法律规定存在竞合时，在处理方式、处罚标准上加强衔接，避免出现同过不同罚的情况。
二是执法互助。有关部门在市场竞争执法的过程中，加强信息共享、交流合作，必要时可以进行联合执法。创新完善招标投标监督管理体制机制，发展改革委和工信、住建、交通、水利等行业部门聚焦于依法必须招标的工程建设项目监督执法，对于依法必须招标项目以外的招标投标活动（适用《政府采购法》的除外），特别是民营企业、中小企业等经营主体自主开展的招标投标活动，研究由市场监管部门负责监管及矛盾争议调处。
三是问题互研。有关部门和方面共同加强面向数字时代的重大问题研究，创新和完善适应数字经济和人工智能健康有序发展需要的公平竞争制度，促进数字市场公平竞争，推动健全数字经济治理体系。
文章来源：《招标采购管理》2023年第12期
