中国长江电力股份有限公司在采购实践中发挥审计“治已病、防未病”的常态化“体检”作用，对各流域水电站的工程项目进行招标采购常态化审计，积累了大量的工作经验。本文结合企业自身特点和内部审计心得，分析了非公开招标模式下五类不同采购方式的审计侧重点，并对工程项目招标采购中的审计风险规避进行了阐述。

一

企业的基本情况和项目特点

中国长江电力股份有限公司（以下简称长江电力）是中国最大的电力上市公司和全球最大的水电上市公司，主要从事水力发电、投融资、抽水蓄能、智慧综合能源、新能源和配售电等业务。长江电力运营管理的乌东德、白鹤滩、溪洛渡、向家坝、三峡、葛洲坝六座梯级电站，构成了世界上最大的清洁能源走廊，有效保障了长江流域防洪、航运、补水和生态安全，为我国经济社会绿色发展提供了强劲动能。

长江电力作为电力生产运营企业，其工程项目主要分为五类，即大修理项目、生产费用项目、技术改造项目、基本建设项目和技术装备购置项目。这些工程项目往往都是为电力生产服务，一般具有金额小、数量多、工期短、工程相对单一等特点。

二

招标采购审计的目标和重点

（一）目标

作为内部审计，长江电力始终坚持问题导向，充分发挥“治已病、防未病”的常态化“经济体检”作用。工程项目招标采购审计目标主要包括但不限于：检查合同立项程序的合规性；检查标段划分的合理性；检查招标采购文件编审程序的合规性；检查招标采购控制价的合理性；检查招标采购程序、评标过程的合规性；检查决标程序及结果的合规性等。

长江电力招标采购一般分为公开招标（招标）及非公开招标（采购）两大类。其中，前者又分为公开招标、邀请招标；后者又分为竞争性谈判、询价、单一来源采购、单一来源采购（自营项目）、单一来源采购（直接对外委托）及公司认定的其他采购方式（如挂牌交易等）。

（二）重点

由于长江电力的公开招标项目一般委托具有专业资质的公司代为招标，因此本文主要探讨非公开招标项目的审计重点。

1.竞争性谈判

竞争性谈判是指与符合资格条件的供应商就采购工程、货物和服务事宜进行谈判，供应商按照竞争性谈判文件的要求提交报价文件和最后报价。除公开招标的项目外，长江电力非公开招标项目绝大多数采用竞争性谈判这一采购方式。

目前，长江电力的供应商选择方式由原先的直接邀请变成现在的公开征集。相较直接邀请，采用公开征集对资格条件的设置提出了更为严苛的要求，不但需要保证有足够的潜在供应商报名参与，同时还要精准地设置资格条件以合理控制潜在供应商数量。由于长江电力在非公开招标项目中不设置报价保证金，因此如果过多的供应商参与报价，会导致评审工作难度加大，在筛选甄别供应商上会消耗大量不必要的时间和精力。

针对竞争性谈判项目，审计重点主要集中在是否具有充足的竞争性上。

一是资质条件的设立。主要包括资质条件的设置是否具有排他性、业绩条件与项目的匹配性、人员资质及财务要求的合理性等。

二是价格的竞争性和合理性。竞争性的来源与供应商选择方式息息相关，潜在供应商数量过少体现不出竞争性，数量过多又会导致评审工作耗时耗力。与此同时，部分水电站建在偏远山区，地域条件会导致其对供应商的吸引力不够或者成本较高，因此竞争性和合理性描述是评审报告的重中之重。从审计的角度出发，竞争性是各报价人价格的横向对比，评审过程中要看是否找出了不平衡报价，是否对不平衡报价进行评估；而合理性一般是与同类项目的历史价或者市场价（定额）进行对比。

三是报价次数的合理性。长江电力的内部管理制度没有对竞争性谈判的报价次数提出限制要求，一般情况下，竞争性谈判只进行两轮报价，若第二轮报价中最低价在立项金额之内，一般不开启第三轮报价。审计应重点关注开启第三轮报价后最低价的报价人发生变动的情况，也就是业界常说的“精准降价”。这种情况的出现往往会带来泄密的嫌疑，造成评审专家廉洁上的风险。

2.询价

询价是指向符合资格条件的供应商发出询价文件，要求其一次报出不得更改的价格，并从评审小组推荐的成交候选供应商中确定成交供应商的采购方式。

询价与竞争性谈判的区别在于其“一锤定音”，无法与供应商进行谈判，因此询价往往使用在通用物资的采购上，同时还需要满足采购的货物规格（标准）统一、现货货源充足且价格变化幅度小等条件。

针对询价项目，审计重点主要在于价格的合理性及报价文件的响应上。

一是看成交人的报价是否合理，是否处于正常的价格波动水平之内。由于部分供应商的报价会低于市场价格，因此审计的关注点往往在于评审报告中是否对价格进行分析，是否对后续项目实施的风险进行评估。

二是报价文件的响应。由于询价不能对报价文件进行实质性澄清，因此购买物资的技术参数、交货日期、质保期、安装方案等均需要响应采购文件的要求，审计重点在于逐一核实报价文件与采购文件的匹配性。

3.单一来源采购

单一来源采购是指因需要采用不可替代的专利或者专有技术，只能从唯一供应商处采购工程、货物和服务的采购方式。

长江电力目前很少采用单一来源的采购方式。从审计的角度来说，被审计单位很难证明供应商拥有唯一的不可替代的专利或者专有技术。唯一性成为单一来源采购最大的障碍，也是审计的关注重点。

4.单一来源采购（自营项目）

单一来源采购（自营项目）是指向三峡集团的子企业采购其具备相应的资质、能力的项目，属于《招标投标法》及其实施条例规定的必须进行招标的工程建设项目以外的其他项目。

审计此类采购项目时，应重点关注三个方面。

一是关注参与供应商是否为三峡集团的全资、控股公司，是否具备相应的资质、能力和技术优势。

二是成交单位在后续过程中是否独立实施该项目。如果其在后续实施中对项目进行了分包或转包，就失去了单一来源的意义。

三是价格的合理性。由于三峡集团对于关联交易有收费指导标准，因此最终价格的合理性就有了一定的参照依据，即成交金额是否按照收费指导标准进行组价，人工费调差是否按照标准计算公式记取。

5.单一来源采购（直接对外委托）

单一来源采购（直接对外委托）是指从某一特定供应商（非三峡集团全资、控股公司）处采购工程、货物和服务的采购方式。

在采购立项时，项目责任单位需要对单一来源采购（直接对外委托）的采购方式进行论述，详细阐述采购项目不具备竞争性的理由。主要理由包括但不限于：发生了不可预见的紧急情况，不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购的；为满足已投运成套设备的运行、维护和检修需要，采购专用备品备件、专用工器具的；为满足电力生产安全、网络信息安全、科技创新等需要，只能从特定供应商处采购的；涉及保密要求，只能从特定供应商处采购的；按照国家、地方政府要求或者受到行业限制，只能从特定供应商处采购的。

由于此类采购方式缺乏竞争性，因此价格常处于偏高的水平。此类项目的审计关注点除了采购方式的适用性外，还需要关注价格的合理性。此类项目由于缺乏价格指导标准，评审小组往往采用参照历史成交价的方式判定价格合理性。在此基础上，往往会进行延伸审计，判定历史成交价是否等同于合理性报价。因此项目责任单位需要在前期进行大量的市场调研，以此作为评审的依据。

三

审计风险的规避

长江电力招标采购方式的多样性使得不同类型的项目拥有相对匹配的招标采购模式，但是不同的招标采购方式也会导致不同的审计风险。在招标采购前期进行针对性的策划可以有效规避审计风险，使招标采购更合规。

首先，需要针对招标采购项目的特点确定对应的采购方式。长江电力每年10月左右会组织各生产单位、所属公司进行采购项目审计，并逐一审核招标采购方式是否合理合规，最终汇总后上报三峡集团进行复核，待集团公司审核后下发各单位进行采购。

其次，各单位在采购立项前需要做充分的市场调研。通过市场调研，明确立项金额的准确性及潜在供应商的数量。采用公开征集方式并不意味着可以高枕无忧地等待供应商自己上门，项目实施地点的外部环境往往是长江电力的弱势所在，找准潜在的目标供应商并与之充分交流，使其对施工地点、施工难度进行合理的评估，这样供应商才能给出优质的报价。同时，充分的市场调研会让评审事半功倍，让评审小组在评审过程中占据主导地位，让专家知道“谈什么、怎么谈”。

再次，长江电力拥有自己的采购文件模板并定期更新，采购文件编制时需要针对不同项目特点对模板进行修改，在此过程中，需要做到相同事项前后表述一致。因为在以往的审计中，经常发现前后内容矛盾的问题。

最后，评审报告是对评审过程的记录和总结，因此评审报告需要反映出评审的全过程。在决标过程中，决标领导小组只能够通过评审报告来推断当时评审情况，如果评审报告隐瞒或者未真实反映评审过程，将会影响决标过程和结果。

总之，招标采购关系后续工程项目的实施，可以帮助规避很多合同执行过程中的风险。加强审计结果的运用，梳理发布审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题清单，能够帮助所属各流域水电站有效规避风险，不断强化企业对工程项目招标采购合规性的管控能力。

作者：姚传理

作者单位：中国长江电力股份有限公司

来源：《招标采购管理》2023年第5期