水利工程项目管理总承包模式下的资金监管研究
编者按：
水利工程施工过程中的资金监管是保证水利工程建设资金有效运用的重要措施。本文围绕水利工程项目管理总承包（PMC）模式下资金监管过程中的重点、难点，提出了该模式下资金监管的有效方法和改进措施，以期为该模式下项目管理总承包单位实施资金监管提供有益的经验借鉴。
项目管理总承包（Project Manag-ement Contracting，简称PMC）模式是指工程项目管理企业按照合同约定，除完成项目管理服务的全部工作内容外，还可以负责完成合同约定的工程初步设计（基础工程设计）等工作。这种建管模式下，建设单位通过项目管理总承包合同将投资、进度、安全等多项建设主体责任转移给项目管理总承包单位。因此，对于项目管理总承包单位而言，为对冲风险，对资金进行监管必要且合理。
一、资金监管的必要性及意义水利工程关系国计民生，是利国利民的重要民生工程，工程建设资金多数来源于财政资金，建设资金在很大程度上能够得到保障。在项目管理总承包模式下，项目管理总承包单位若不对工程建设资金进行有效监管，可能会出现施工单位恶意转移建设工程资金的现象，由此导致项目建设过程中建设资金“捉襟见肘”，甚至可能造成工程资金断裂。根据建设单位和项目管理总承包单位的合同约定，项目管理总承包单位将承担此部分责任。
水利工程项目管理总承包模式下，工程资金监管既是项目管理总承包单位工程管理的工作延伸，也是其规避自身建设资金风险的有效措施。对工程建设资金使用进行有效的监管，不但能提高工程建设资金的使用效益和安全性，还能保证工程建设资金专用于工程，防止出现建设资金挪用的现象。所以，加强资金监管，可以避免建设资金无故流失，进而保证水利工程的质量、进度和安全。
二、资金监管的措施1.建立资金监管实施依据
项目管理总承包模式下的资金监管主要是对施工单位的工程建设资金收支进行监管。项目管理总承包单位进行土建承包商招标或施工合同签订时，应在专用合同条款中明确规定，为保证工程建设资金的专款专用，承包人应在发包人指定的开户银行开设项目专用的银行账户，发包人（项目管理总承包单位）、承包人（施工单位）和承包人开户银行（资金监管银行）三方签订资金监管协议，承包人应随时接受发包人对其资金使用情况的监管。一旦发现承包人将工程款挪作他用，发包人有权拒付工程进度款，直至挪用款项全部返还，并处以挪用款项总额一定比例的违约金，由此造成的一切后果由承包人承担。
2.确定资金监管银行
施工合同签订完成后，项目管理总承包单位原则上应通过对项目所在地各银行信誉、人员素质、服务质量等进行比选，选择能够提供便捷、有效的银行服务的资金监管银行，要求土建承包商在指定的银行开设项目专用银行账户，并组织签订专项资金监管协议。
3.签订专项资金监管协议
专项资金监管协议的主要内容如下：
（1）甲方（项目管理总承包单位）、乙方（施工单位）、丙方（资金监管银行）为保证某项目专项资金的合规使用，经协商一致，签订监管协议。
（2）甲方在丙方处预留公章印章，每次拨款前，甲方审核乙方报送的“专项资金发放通知书”和“专项资金发放明细表”，如同意发放资金，应在通知书和明细表上加盖公章予以确认。
（3）乙方专项资金的收付结算等业务必须且仅可通过在丙方开立的账户实现，丙方根据经甲方同意的“专项资金发放通知书”和“专项资金发放明细表”办理乙方账户资金支付，且为丙方发放资金的唯一有效指令。
（4）为保证项目资金专款专用，乙方自愿接受甲方通过丙方所进行的资金监管，如因乙方未积极配合或不能执行此协议，影响工程进度和资金拨付的，乙方承担相应责任。
（5）乙方保证对专项资金监管账户中的资金专款专用，同时自觉接受并配合甲、丙方的监管，不得以任何理由对专用资金挪作他用。
（6）乙方申请专项资金时，需向甲方提供资金发放明细及相关支撑材料，对自身提供的任何资料的真实性、合法性、完整性及有效性负责。因乙方提供的付款资料不准确或不符合要求导致不能或错误发放资金的，由乙方承担相应责任。
（7）丙方如发现乙方有资金挪用、余额不足等问题时，应立即向甲、乙双方发出书面告知，并暂停从其监管账户发放资金，待经甲、乙双方协商确认一致，收到甲方继续支付指令后，再履行发放义务。
（8）丙方在本协议中承担的监管责任仅限于按照甲方、乙方所提供的通知书及明细表将相应款项支付给相应对象。
（9）丙方因违反本协议的监管约定，造成专项资金被侵占、挪用等不符合专项资金监管目的之情况，应承担相应的责任。
三、资金监管的具体内容在实际工作中，项目管理总承包单位、施工单位、资金监管银行均以书面材料为工作依据并留存。相关资料主要有专项资金发放通知书、专项资金发放明细表、专项资金支付明细表、银行对账单、相关支撑资料等。
1.审核资金使用的必要性和合理性
施工单位向项目管理总承包单位提供专项资金发放通知书、专项资金发放明细表，同时提供本期申请付款金额的支撑资料。其中本期付款的支撑资料包括但不限于材料采购合同、设备采购（租赁）合同、工程分包合同、劳务分包合同、结算单、发票、验收单、农民工工资发放表。经项目管理总承包单位对资金使用的必要性和合理性进行审核，审核同意后，在专项资金发放通知书和专项资金发放明细表上加盖预留公章予以确认。
2.审核专项资金发放
资金使用过程中，资金监管银行要根据项目管理总承包单位审核盖章的“专项资金发放通知书”和“专项资金发放明细表”要求的数额、方式向指定账户发放专项资金。对于未经项目管理总承包审核的资金支付，监管银行应拒绝支付，并及时将情况通知项目管理总承包单位、施工单位，暂停从监管账户发放资金，待项目管理总承包单位和施工单位协商一致，收到项目管理总承包单位继续支付指令后，再履行发放义务。
3.核实资金使用的真实性
施工单位提交下期资金使用计划前，需要提供上期申请资金发放明细表，同时提供上期资金使用的支撑资料、银行对账单。项目管理总承包单位对资金使用的真实性进行核实。对于材料费、机械费的支出，项目管理总承包单位应确认材料或机械的使用状况和事实存在；对于分包工程款的支出，应抽查分包队伍完成工程项目、工程量以及工程完成投资情况；对于人工费中农民工工资支出，可以在农民工管理工作过程中，通过电话抽查和实地检查相结合的方式，抽取一定比例的农民工进行询问，确认农民工工资发放的真实性。
4.通过建立资金收付台账加强监管
项目管理总承包单位在资金监管过程中，应建立资金收付台账。根据项目具体情况确定一定的规则和方式，记录工程建设资金的收付情况。资金收付台账能够系统、分类记录工程资金业务的使用情况，用来进行工程进度、投资完成情况的分析，不仅可以提高项目管理工作效率，而且能够推动项目管理总承包单位各项管理工作顺利开展，促进项目管理水平进一步提高。
四、资金监管的重点和难点一是对于项目管理总承包单位而言，审核资金发放明细表时，要注意控制各类资金支出，避免资金外流，允许施工单位向其上级单位上交一定的管理费、利润、代收代缴的各项费用，但是不能超过完成产值的一定比例，该比例可参考施工单位投标文件中计列的利润比例。防止施工单位将工程专项资金周转回其上级单位，缓解上级单位内部或其他项目资金紧缺问题，从而引起现场资金不足。
二是项目管理总承包单位在资金监管过程中，要注重提高监管效率。施工单位上报资金使用计划后，要及时审核批复，防止因审核周期过长导致分包工程款尤其是农民工工资拨付不及时，引起施工进度滞后、合同纠纷、农民工阻工停工等情况，影响工程建设的进度、质量和安全。
三是项目管理总承包单位、施工单位、资金监管银行三方应根据资金监管工作的需要不定期召开资金监管协调会，对于资金监管过程中存在的问题进行充分讨论、沟通，不断完善资金监管程序，提高资金监管工作的有效性和运行效率。
四是若施工单位需要紧急发放资金，项目管理总承包单位可采用电话沟通以及其他快捷灵活特殊的审批手续，要求资金监管银行短时间（如两小时）内完成相应款项的拨付。
五是施工单位上期资金使用金额大于同期项目完成产值，应作出合理说明，否则项目管理总承包单位可以在下期资金使用计划中酌情核减后再行批复。
六是水利工程建设资金监管中应当明确资金监管的重点，避免过度监管。项目管理总承包单位应着重关注施工单位材料费、机械费、分包工程款等项目的支出，避免出现“眉毛胡子一把抓”的现象。明确资金监管重点能够让施工单位对重点监管问题持相对积极的态度，从而积极配合资金监管工作，更好地达成资金监管的效果。
水利工程项目管理总承包模式下的资金监管在实际操作过程中还存在着一些问题，需要根据项目实际情况不断解决和完善。针对某水利工程项目管理总承包方在资金监管过程中存在的问题，笔者提出以下改进措施，供其他同类资金监管项目借鉴。
1.把握资金监管深度
项目管理总承包单位应根据实际情况，把握资金监管的深度，避免过度监管引起施工单位消极对待资金监管工作，达不到资金监管预期的效果和作用。同时，要避免监管过于粗放，否则，不仅增加工作人员的审核工作量，也给水利工程建设资金监管工作带来更多负面影响和问题。
2.强化监管银行责任
为保证施工单位资金使用的灵活性，资金监管应设有一定的授权额度（如每月单笔额度2万元，累计额度不超过10万元），在授权额度范围内的资金，监管银行可以直接拨付。但是容易造成施工单位为了规避监管，通过化整为零的方式直接拨付资金。针对上述可能出现的情形，监管银行必须对可能存在挪用、转移工程建设资金的情况予以制止。
3.开发资金监管系统
项目管理总承包单位在资源充沛的情况下，应开发资金监管系统，资金监管银行配合完成监管账户的网上查询功能与监管系统联网工作。通过监管系统监管各施工单位的项目专用账户，不仅可以节约人力、提高工作效率，还可以随时查看监管账户各类资金使用情况。
六、结语项目管理总承包模式下的资金监管，对项目总承包单位而言，通过监管施工单位建设资金收付的过程，能够确保建设资金的专款专用，为项目顺利实施提供保障，有助于提高整个项目管理水平；对施工单位而言，资金监管工作能够促使其提前筹划完备的资金使用计划，工程资金不挪用、不占用能够促进项目各项工作有序开展，更好地保证工程进度、质量和安全，并进一步降低施工单位的项目成本。
综上，项目管理总承包模式下的资金监管能够达成合同双方（项目管理总承包单位和施工单位）共赢的效果，有助于项目顺利实施和企业健康稳定发展，应在工程建设中高度重视并积极推广。
作者：郝红红 王守甲
作者单位：中水北方勘测设计研究有限责任公司
来源：《招标采购管理》2023年第8期
