物资类框架协议招标问题研究
不平衡报价和授标原则确定是物资类框架协议招标实践中常见的两类典型问题，文章对各自成因做了非常细致的分类分析，并提出解决建议。对于不平衡报价的规避及措施，分为三类情形，一是数量型（多收钱）不平衡报价的，在设置最高限价的同时还应针对每项物资设置权重，使评标价格等于单项报价乘以对应权重的累加；或是以每项物资的最高限价为基础，要求投标人报统一的下浮比例。二是时间型（早收钱）不平衡报价的，要充分考虑货币的时间价值，在招标文件中明确固定的付款方式，或设置付款条件的调整标准。三是风险型（预期低成本）不平衡报价的，建议根据标的物属性、所处环境特点，从波动幅度、持续时间等多维度确定调价机制。对于授标原则，文章认为应体现公平竞争并考虑项目的可行性，避免中标人过多导致管理和协调难度，同时提出了五方面主要考虑因素：招标项目的目的、项目规模和复杂度、采购预算和成本效益、市场竞争和供需关系、供应商的能力和资源。
一、案例
（一）背景
按照集团公司集中采购要求，对于在一定时期内，具有通用性强、采购频率高特点的物资，应预估一定时期内的需求量，以确定供应商、份额、单价的方式进行招标，形成具有特定份额的唯一中标人。在实际工作中，对具有通用技术、性能标准或技术规格、性能、制作工艺要求统一，标准化程度要求高的物资，如电工元器件、焊接材料、紧固件等，这类物资因其采购频率高、数量多、市场供需相对稳定，一般采用框架协议招标方式采购。
（二）案例数据
焊材焊剂采购项目，采用公开招标方式，采取经评审的最低投标价法评标，评标价格为各项物资单价合计，金额最低者为中标单位。
根据评标办法，评标委员会经过评审，投标人甲的评标价格最低，推荐为中标候选人，招标人依据评标结果意见确认并通知投标人甲中标，并签订了年度框架协议。
（三）案例结果
在协议履行过程中，招标人发现在生产过程中对标的物序8、序108的需求数量特别大，而这两项物资在表1中可以看出，投标人甲的单价并不是最低的（标的物序8、序108，投标人乙和庚的价格均比投标人甲的低），导致在后续进行采购结算时，招标人需要花费更多的资金。
（四）案例结论
招标人在此次招标中并没有达到预期效果，而投标人却从中获利。
二、案例问题分析
（一）框架协议招标中的价格问题
采用框架协议招标极易出现不平衡报价的情形，招标人在编制方案时，通常汇总历年来采购物资明细，做到尽可能齐全，但因需求数量难以把握，选择不带量采购，导致部分投标人利用不平衡报价谋取中标，出现案例中“低中高采”的现象。
1.不平衡报价存在原因
这里引入理性经济人理论。假设招标人和投标人均为理性经济人，出现不平衡报价的根源在于各方为了追求自身利益最大化。具体原因如下。
差异化的目标：招标人追求企业成本最小化，投标人追求经济利润最大化；案例中，投标人甲利用不平衡报价获取中标充分说明了这一点。
招标要素的不确定性：招标人无法准确给出需求数量，且忽视了标的物数量权重问题，而投标人恰恰利用了这一点从中获利。
那么，这种情况又是如何产生的，其存在根源、诱发因素是什么？
2.不平衡报价形成原因及主要形式
这里需要引入博弈论和信息不对称理论来予以说明。
（1）博弈论
研究决策主体在给定信息的条件下如何决策以最大化自己的效用，以及如何实现不同主体决策之间的均衡。一个完整的博弈模型主要包括四要素，即局中人、策略、次序和收益。不平衡报价策略从博弈的角度看，是一种零和博弈，投标人额外获得的经济效益，正是招标人需要承担的经济损失。
通过构建一个完全信息静态博弈模型解释说明投标人的报价动机策略，做如下假设。
第一，局中人（即招标投标各方）均为理性经济人；第二，均具备“完全信息”；第三，招标时同一时间点开标及招标的一次性特点（即一次报价），满足“次序”“静态”的特征。
为了简化分析，假设博弈模型四要素分别为：
①局中人：投标人甲和投标人乙；
②策略：平衡报价（指投标人根据成本进行报价）和不平衡报价，平衡报价的价格通常高于不平衡报价；
③次序：根据招标规则，同一时间点开标，投标人甲、乙同时采取策略；
④收益：中标后获得的收益。
投标人甲、乙如果同时采用平衡报价策略，均中标，则各自获得收益为α；如果同时采用不平衡报价，也均中标，则各自获得收益为（α-β），β是采用不平衡报价需付出的机会成本，β>0，且 β<α；如果一方采用不平衡报价，另一方采用平衡报价，则采用不平衡报价的投标人中标，获得收益为（α+α-β），而平衡报价的投标人不中标，收益为0。通过以上的描述，甲、乙投标人的得益矩阵。
分析该得益矩阵可知，对于投标人甲来说，当投标人乙采用平衡报价策略时，其最优策略为采用不平衡报价策略，其可以获得收益为（2α-β），当投标人乙采用不平衡报价策略时，其最优策略同样为不平衡报价策略，可以获得收益为（α-β），该分析对投标人乙来说同样适用。因此，无论对方采用何种报价策略，该博弈矩阵只有一个纳什均衡，也就是双方均采用不平衡报价策略。
在上述的博弈模型里，不难看出信息作为纽带起到的桥梁作用。下面分析在信息不对称的情况下，博弈各方做出的投标报价策略。
（2）信息不对称
指博弈各方之间在信息上是有差异的，体现在获取的信息在数量、质量、可靠性是存在差距的。在招标投标过程中，每个投标人对招标项目和竞争对手的信息掌握程度不同。某些投标人可能通过商业手段或仔细调查，对项目和竞争对手有更准确、更深入的了解；而其他投标人对信息的了解可能并不那么准确。
正如案例中，投标人甲因其获得了其他投标人都没有的独家信息（每项标的物年度需求数量的信息），因此其采用不平衡报价策略，可能获得（2α-β+θ）或（α-β+θ）的收益，其中θ为获得额外信息的优势收益，其得益矩阵。
考虑到信息不对称环境下带来的不同优势，投标人可能获得不同的额外收益，如案例中的每项标的物年度需求数量的信息引发的规模效应，另外还有可能获得付款方式上的货币时间价值效应，年度协议中调价机制带来的成本效应等。
综上所述，不平衡报价可以概括为三种形式：数量型（多收钱）不平衡报价、时间型（早收钱）不平衡报价及风险型（预期低成本）不平衡报价。
3.不平衡报价造成的后果
对招标人的不良影响：一方面造成标的物自身的利益损失，招标项目进度迟缓、质量水平低下；另一方面则是标的物以外的交易成本，导致投资失控、项目烂尾、风险损失、管理不利等结果。
对投标人的不良影响：一方面是交易的机会成本，一旦不平衡报价被识别，其投标有被否决的风险；另一方面则是交易、履约的风险成本，因不确定性引起的供应风险，特别是极端不平衡报价所导致的信誉损失和管理积极性丧失。
因此，适度采取不平衡报价有利于投标人之间的良性竞争，快速达成合理低价，但极端的不平衡报价则会造成市场无序，参与主体蒙受经济、诚信双重损失。
4.不平衡报价的规避及措施
（1）数量型（多收钱）不平衡报价的规避及措施
在框架协议招标项目中因物资明细较多，且无法明确具体数量，评标时一般采用单价评标。在不设置单项权重的情况下，能够获得独家信息的投标人就占据了优势地位，可利用不均衡报价谋取中标，从而获取更大利益。因此在编制招标文件时，一是要对每项物资设置最高限价，以减小不平衡报价的影响。具体方法有两种：①在设置最高限价的同时还应针对每项物资设置权重，评标价格等于单项报价乘以对应权重的累加；②以每项物资的最高限价为基础，要求投标人报统一的下浮比例。当然这两种方法均有弊端：方法①不能完全规避掉不平衡报价，方法②要求设置的最高限价应尽可能符合市场规律，科学、合理。二是在招标文件价格评标条款上下功夫，设置一些约束条件，减少投标人在报价时出现畸高和畸低值，降低其中标概率。如设置临界标准，当报价偏离度超出规定的临界值时，需做惩罚性处理。如果项目涉及物资明细较多，亦可设置物资报价偏离度超出规定临界值达到一定项数时做相应惩罚，如规定当有10项物资的报价偏离度超过20%时，对其投标价格将给予加价处罚或对其价格得分给予扣分处罚。
案例中如果对每项物资设置权重，规定评标价格等于标的物单价与权重相乘后累加金额，那么就会有不一样的招标结果。按照投标人报价计算可得表2，显而易见，投标人甲的评标价格并不是最低的。
（2）时间型（早收钱）不平衡报价的规避及措施
在编制招标文件时要充分考虑到货币的时间价值。主要有两种方法，①在招标文件中明确固定的付款方式；②设置付款条件的调整标准，以便使所有有效投标报价可以按照统一的口径进行比较。如提前或延迟付款的，提前或延迟付款部分按周利率0.3%计算与正常付款进度的现值差作为加价或减价；抑或将投标报价统一折现进行比较。但考虑到框架协议招标情况下，协议的履行时间跨度大，不确定性因素多，导致方法②的不确定性增高，相比较而言方法①更为公平、合理、科学。
（3）风险型（预期低成本）不平衡报价的规避及措施
因年度框架协议的时间跨度大，通常以年为单位，在履行期间有一定概率出现市场行情和原材料价格大幅波动的可能，从而导致中标价格与市场价格出现严重偏离的情况，这将给双方的生产和经营带来巨大风险。为了有效规避风险，实现风险共担、利益共享和共同发展的目标，应根据标的物属性、所处环境（包括时间和空间范围）特点，从波动幅度、持续时间等多维度确定科学、合理的调价机制。如当货物制造主要原材料平均市场价格波动幅度超过±8%，且持续时间满15日时，双方可启动价格调整机制，协商调整价格。
（二）框架协议招标中的授标问题
常规的招标项目确定的中标人是唯一的，而框架协议招标往往需要多名中标人，这种情形法律上没有明令禁止，但依然存在争议。大部分业内人士认可此方式，其中的主要原因是考虑到框架协议招标的履行期限长，交货频次多，数量不确定，授标多个中标人可扩大选择机会，降低仅一个中标人无法履约的风险。
那么到底是确定一个还是多个中标人，需要考虑多重因素，以确保招标的成功和供应商的竞争力。以下是4个关键因素和对应的影响。
1.原则性因素及影响
第一，中标人数的设置应体现公平竞争原则，所有符合条件的供应商都应该有机会参与竞标，避免垄断和不公平竞争。
第二，中标人数的设置应考虑项目的可行性，避免中标人数过多导致管理和协调困难，影响项目进度和质量。同时，需根据招标方的管理需求，确保能够有效监督和协调中标供应商的工作。
2.具体性因素及影响
在设置中标人数时，需要综合考虑招标项目本身的属性特点：如招标的目的、预算、市场情况和供应商能力等因素，以实现经济性和高效性。
第一，招标项目的目的。如果以市场竞争为目标，中标人数可适当增加，吸引更多供应商参与竞标，以获得更好的价格和服务。若以节约成本为目标，中标人数可适当减少，避免过多资源浪费和不必要的管理成本。
第二，项目规模和复杂度。对于小型项目，中标人数不宜过多，以免管理成本增加和供应商服务质量下降；对于中型项目，中标人数应根据实际需求和供应商竞争情况来确定，以平衡竞争和管理难度；对于大型项目，中标人数可以适当增加，以保证服务质量和效率，同时增加供应商的多样性。
第三，采购预算和成本效益是重要因素。它可以帮助招标人在中标人数设置上作出明智的决策。招标人需要评估中标人数与预算之间的平衡关系，确保在给定的预算范围内获得最佳的成本效益。如果预算有限，中标人数应适当减少，以确保资源的有效利用和采购的经济性。相反，如果预算充足，中标人数可适当增加，以增加竞争获得更好的价格优惠。
第四，考虑市场竞争和供需关系。市场竞争充足时，适当增加中标人数，以吸引更多的供应商参与竞争，从而获得更有竞争力的价格和服务。市场供应不足、竞争不充分时，减少中标人数，避免竞争下降和资源浪费。综合考虑市场竞争和供需关系，帮助调整中标人数满足采购需求。
第五，考虑供应商的能力和资源。评估供应商的技术实力、生产能力、质量控制体系以及供货能力等。如果行业内供应商能力水平普遍较低，中标人数过少可能会导致供应链紧张和交货延迟的风险。相反，如果供应商能力较高，过多中标人数可能导致过度竞争，订单分散和管理成本增加，项目完成能力下降。
3.设计实施性因素及影响
第一，招标文件中的评审标准和评分规则影响中标人数的设置。采用综合评价法时，可确定相对较多的中标人数，综合考虑价格、质量、服务等多个因素。采用最低价法时，需相对较少的中标人数，以确保中标供应商具有价格优势。招标人在设置中标人数时需综合考虑评审标准和评分规则，以确保中标结果符合招标目的和要求。
第二，风险管理和合同履约能力也是中标人数设置的重要考虑因素。中标人数量过多可能导致管理难度和风险控制、合同管理变得困难。中标人数量过少可能造成过度依赖某一供应商，对采购项目产生重大影响。综合考虑供应商的风险管理和合同履约能力对于设置中标人数至关重要。
4.其他因素及影响
第一，招标人需要评估项目的可行性和技术要求。如果项目需要高度专业化的技术支持或特定的资质要求，可能会限制供应商的选择范围。在这种情况下，中标人数可能会相对较少，以确保只有那些具备所需技术能力和经验的供应商参与竞争。
第二，越来越多的招标项目将社会责任和可持续发展作为重要考虑因素。招标人可能会优先选择那些具备环境保护、社会责任和可持续发展意识的供应商。这可能会导致中标人数的限制，以确保选择那些符合可持续发展要求的供应商。
三、结论
集约化管理和集中采购是现代化企业集团提高效率和效益的关键途径，其中框架协议招标作为集中采购的一种重要方式发挥着至关重要的作用。我们应关注并致力于集中采购和集约化管理的持续改进与优化，探索更高效的管理方法和模式，以实现其可持续发展，从而更好地应对未来所面临的挑战与机遇。
本文首发于《招标采购管理》2024年第3期。
作者：苟舜单位：中国石油宝鸡石油机械有限责任公司
