中国古代工程建设从“工商食官”到招投标历程的探讨
中国古代工程建设从“工商食官”到招投标历程的探讨
摘要：文章通过介绍中国从西周时期到清朝时期工程建设领域的发展历程和主要特征，以及每个时期的重要制度和典型案例，系统梳理了工程建设从“工商食官”制度到“投朴”制度再到现代招投标制度的发展过程和演变路径。
中国是一个文明古国，历史文化辉煌灿烂，市场交易历史悠久。中国古代工程建设有一个从工商食官到公开招标的历程，从逻辑上讲，现代招标投标制度是从古代的市场竞买竞卖、承包制、投朴制逐步进化发展而来的。本文将尝试对中国古代工程建设发展历程进行梳理，对招标投标进行溯源和探讨。
一、西周时期工程建设以“工商食官”制度为主要特征
西周时期，朝廷颁布的《周礼》是国家的根本大法，涉及刑、军、民、商等各行各业。这一时期，工程建设管理以“工商食官”制度为主要特征，官府垄断手工业与工程建设，形成了一套集中管理模式，其本质是手工业者和商人由官府直接控制并供养。据《国语·齐语》记载，“处工，就官府”说明手工业者需在官府指定场所从事生产。这种制度下，周王室与诸侯均设有官府手工业作坊，由司空管辖，生产者“百工”兼具工匠与管理者双重身份，官府垄断手工业、建筑业。据《考工记》记载，这一时期的手工业者被划分为木工、金工、皮革工、染色工、玉工、陶工等六大类30个工种，实行专业化分工。
西周设置司空（又称司工）官职主管工程建设，其职责包括“营城起邑、浚沟洫、修坟防”等土木工程。司空与司徒（掌土地）、司马（掌军事）并称“三有司”，是朝廷日常政务的主要执行官。这种管理模式体现了西周时期工程建设的高度集中化和官僚化特征。
二、春秋战国时期工程建设出现承包和竞争性行为
春秋战国时期（公元前770年－公元前221年）是中国政治、经济、社会、思想文化、法律制度、文明进程的大变革时期。随着社会经济的发展，类似于资源分配、工程承包、官员选拔等具有竞争性、规范性的行为开始出现。随着铁器与牛耕的普及，农业与基础设施建设需求增加，工程建设出现承包制的萌芽。
1.“工官”制度初具雏形
公元前536年，郑国的子产在中国历史上首次将刑法铸在刑鼎上，推动了社会法制化的进程。内容包括土地管理、工程责任、官员职责、契约纠纷等。
郑国渠工程是秦国修建的大型水利工程，由韩国水工郑国主持，具有“工官”制度的雏形。
魏国李悝所著的《法经》是中国最早的系统性法典，该部法律明确了工程承包需签订契约以及承担失职责任等条款。
《考工记》是春秋战国时期记述官营手工业各工种规范和制造工艺的文献，详细记载了工程建设的标准化要求。如制车工艺中提出“行泽者欲短毂，行山者欲长毂”的差异化设计原则，说明在春秋战国时期已具备根据工程需求定制技术方案的管理思维。
春秋战国时期的一系列重大工程案例充分体现了官办特征和缺乏竞争性承包的特点：都江堰于秦昭王末年由蜀郡太守李冰率众修建，官方主导，征发徭役；郑国渠于战国末年由秦国委派韩国水工郑国主持修建，国家委派专业技术人员参与；灵渠于公元前214年由秦朝官府组织开凿，为军事工程，国家集中人力物力进行建设。
2.承包制萌芽
尽管春秋时期工程建设以官办为主，但是在土地经营和手工业领域已出现早期承包形式的雏形。
（1）专业承包。秦国在修建郑国渠时，专门委派韩国水工郑国负责技术指导，可视为早期专业技术承包的案例。这种基于专业技术的委托，已具备后世专业承包的某些特征。据考古专家分析，在都江堰工程实施中可能存在初步的分工，如都江堰的“鱼嘴”“飞沙堰”等部分由不同的工匠群体负责，可能存在承包契约或竞价机制。
（2）竞争比选。相传战国时期一些都城城墙的建设，采用“优劣对比法”，邀请多组工匠团队现场演示“版筑夯土”技术，以夯土层数、坚固度等测试结果，最终选定技术最优者承包。
（3）手工业承包。齐国临淄城建设以齐国官营工匠（百工）为核心，包括砖瓦匠、木匠、石匠等，其他匠人团队参与。据《周礼·考工记》记载，“匠人营国，方九里，旁三门”，充分说明匠人团队参与了齐国临淄城建设。齐国还实行“官山海”政策，对盐铁生产采取“民得其七，君得其三”的分成模式。这种三七分成的承包方式，体现了官府与民间在生产领域的利益分配机制。
（4）土地经营承包。西周时期的井田制中，“八家皆私百亩，同养公田”的分配方式已蕴含了土地承包的理念，并延续至春秋战国时期。这种“公田”与“私田”的划分，为后世的经济承包提供了制度参照。
三、秦朝时期长城建设采用分段承包制
秦朝作为中国历史上首个大一统王朝，高度重视对市场的规范与管理，尽管未形成现代意义上的成文法典，但是其通过律法条文和行政制度构建了较为严密的市场秩序体系。湖北云梦出土的《睡虎地秦簡》中就有秦朝的《关市律》《金布律》等包含大量行政市场与工程管理的法律条文，反映了当时对工程承包与官员责任的严格规定。
秦朝时期工程建设采用分段承包制，开始推行“工官”制度，在中央和地方设立专门的工官管理手工业生产和工程建设。朝廷按程序选择工官，由其负责组织工匠进行生产和施工，大型工程通常采用“包工”方式。秦朝实行“物勒工名”制度，要求工匠在器物上刻名以便追责。
秦长城采用分段承包制，由蒙恬督率三十万戍卒建设，“因地形，用制险塞”，将工程按军事防区划分为多个工段，各郡县征发徭役按指标完成指定区段。这种制度虽然保障了工程进度，但是“戍者死于边，输者偾于道”的残酷代价也加速了秦王朝的崩溃。
《秦律·工律》对标准化生产作出“为器同物者，其小大、短长、广狭必等”规定。灵渠这一水利工程通过“官督民办”模式，仅用三年时间（公元前214年—公元前211年）便完成建设，其成功的关键在于秦朝中央集权下强制徭役制度的高效运作，既保证了工程进度，又通过“物勒工名”的质量追溯机制确保了工程质量。
《睡虎地秦简》中的《工律》规定了工程验收标准，虽然未明确招标程序，但是已建立起工程承包的质量控制体系，体现了当时对工程承包质量的重视。
四、汉朝时期工程建设全面实行“工官”制度
汉朝是中国历史上继秦朝之后的大一统王朝，是一个重要的历史时期（公元前202年—公元220年），奠定了中华文明的基础框架，其政治制度、经济制度对后世产生了深远的影响。在建设工程管理方面，汉朝全面实行“工官”制度，对于后世具有长远的影响。
1.“工官”制度的形成背景与演变
“工官”制度是中国封建社会特殊的政治经济制度下，对于工程建设形成的一种特殊制度，是中国古代中央集权与官本位体制的产物。朝廷选择“工官”作为城市建设和建筑营造的具体掌管者和实施者，全面负责工程建设，以此建立一套管理制度体系。在周朝和汉朝，国家的最高工官司称为“司空”，其职责为“主司空土以居民”，即主管土地与人居空间的规划与建设。这一职位体现了早期国家对工程建设的重视。
2.“工官”制度的组织结构与职能范围
汉朝“工官”制度的组织体系较为复杂，中央多个机构均设有工官或相关官署。据记载，太常、宗正、大司农、少府、中尉、将作大匠、水衡都尉等中央机构下属均设有各类工官，分别负责铁器、铜器、铸钱、染织、衣服、陶器、玉器、兵器、漆器、木器、建筑材料、建筑工程、船只、彩绘、雕刻等生产与营造事务。
3.与工官相关的法规与管理制度
（1）工官职责与管理权限的规范。汉朝“工官”制度的核心职责包括工程规划与设计、工匠管理与调配、材料采购与监管、质量监督与验收等方面。
（2）“工官”制度下的质量控制与责任追究机制。朝廷对工官实行全面责任制度，工官需对其负责的工程负全责，并形成了“以功定赏，以过定罚”的隐性法规机制。若工程出现质量问题，可能面临处罚甚至革职；工匠若在施工中偷工减料或工艺不达标，也可能受到惩罚，如降级、罚俸甚至流放。
（3）“工官”制度是与官营手工业相配套的制度，并制定了相应的法律规范。工官不仅负责建筑工程，还涉及大量官营手工业产品的制造管理。当时手工业主要包括铜器、漆器、兵器、玉器等。工官对于官营手工业也承担着生产管理责任，对此，汉朝也有一定的法律规范。
朝廷对于工程项目的建设、手工产品的需求多依赖世袭工匠、征调徭役或指定官办机构完成。在汉朝时期，承包关系已经呈现出雏形，部分地方性小型工程、民间工程已经出现民间工匠承包现象，但是尚缺乏统一的法律规范，更多依赖契约习惯和地方官吏的裁量。
官办工程也存在某种程度的承包关系，如汉代的宫殿建筑，工官将宫殿的各个建筑部分承包给不同的工匠群体，如宫殿主体结构、屋顶修缮、室内装饰等。工匠群体根据工官的要求进行施工，工官对工程的材料、技术和进度进行严格把控。
五、唐朝时期《营缮令》是规范建筑工程的核心法规
隋唐时期，工程建设制度日渐完善和规范。唐朝《营缮令》规定，工程承包需“立券为据”，可视为东汉契约制度的延续与规范。
1.《营缮令》相关规定
《营缮令》是唐朝关于土木营缮的重要法律制度，主要内容包括建筑等级、施工规范、审批流程等方面。
（1）房屋等级限制。《营缮令》明确了不同等级官员的房屋规制。例如，“王公以下屋舍不得重拱藻井，三品以上堂舍不得过五间九架，厅厦两头，门屋不得过五间五架；五品以上堂舍不得过三间五架，厅厦两头，门屋不得过三间五架，仍通作乌头大门”，体现了严格的等级制度。
（2）建筑构件使用规范。建筑构件同样有严格的等级制度，《营缮令》强调，对重拱、藻井等高级装饰仅限特定等级使用。从中不难看出，唐代建筑与封建礼制有着密切的关系。
（3）营缮机构与职责。营缮机构的职掌涉及将作监、少府监、军器监、掖庭局、都水监和地方州县等多个部门，《营缮令》明确了中央至地方各司在财政预算、原料人力征派调度、宫殿、城郭、桥梁、水利设施营造等环节的职权范围和运作程序。
（4）其他方面。《营缮令》还对部门协作流程、项目申报与审批程序、原料与人力管理等作出了明确规定，为工程实施提供了资源保障的制度框架。
总之，《营缮令》作为中国历史上第一部国家公共工程建设令文，其法典框架与结构在中国古代工程建设法律体系中具有里程碑意义，开创了国家对公共工程建设实施规范的法令体系。
2.其他相关规定
据《唐六典·工部》记载，工部尚书掌“凡城池、宫室、舟车、器械之制”，体现了朝廷中央集权式管理制度形式。唐玄宗时，朝廷设立“营田使”兼管水利建设；对大型工程，常设“营造使”“修造使”等临时官职，专责统筹负责工程建设。
《唐律疏议·杂律》规定，“营造舍宅、车服、器物者，违令者杖一百”，强调对等级与规制的遵守。“三司推事”制度可用于重大工程贪腐案件的审理，体现司法介入。
敦煌出土的《唐令·营缮令》残卷显示，唐朝修造宫殿、官署，需经尚书省批准；建筑材料使用有定额（如砖瓦、木材）；工程完工后，须由主管部门验收，“不如准者，工匠杖七十”。
3.承包与用工形式——从徭役到“和雇”的过渡
唐朝的“承包”主要表现为两种形式：一种是官府征发民夫的徭役制；另一种是支付报酬的“和雇”制。后者更接于近现代的劳务采购。
《营缮令》规定，“凡构造成造，皆书匠名于物”，即“物勒工名”制度，要求工匠在成品上刻名，便于追责。
唐朝对于民间小型工程（如民宅、祠庙）则多采用“和雇”“倩人”等方式，即雇佣工匠，带有一定的承包契约色彩。
六、宋朝时期“投朴”制度为现代招投标制度之雏形
宋朝的“买扑”制度是朝廷实行的包税制度，也是朝廷鼓励的政府采购方式，主要通过招商承包形式进行税收征管，涉及酒、盐、商税、河渡经营等领域。该制度以宋朝首创的“实封投状”招投标机制为核心，通过估价设底、密封报价、公开拆封、价高者得的方式进行交易，是竞买竞卖的典型形式，被业界学者称为“招投标的雏形”和“世界上最早的招投标制度”，早于1782年英国皇家文具公用局首次采用招投标采购政府公用品以及1861年美国在政府采购中推行的密封投标制。“买扑”制度虽然未形成现代意义上的独立法典，但是通过诏令、敕令、编敕及官方文书等形式，形成了较为系统的法律法规体系，对承包流程、权利义务及争议解决等内容均作出了具体规定。
《宋会要辑稿》明确记载了“买扑”制度的核心规则。例如，在承包到期后，为了保护既有经营者的权益，官方公示新承包价格要优先询问原承包人意愿，并限期五日给予回复。
《宋刑统》是宋朝的基本法典，其在“律敕合编”的体例中对契约关系、税收征管等作出规范，为买扑交易提供了法律基础。例如，对买扑承包税额的预先缴纳、违约处罚等内容，都有相关的执行条款。
宋朝通过“编敕”（皇帝诏令汇编），进一步明确了投朴的程序细节。例如，针对“明状添钱”（公开竞价）的流程、承包期限（如“三年一界”）及“分期付款”优惠等，均通过诏令形式予以细化。
北宋的《营造法式》是中国古代最完整的建筑技术书籍，是一部建筑设计、施工的规范书，为工程建设、工程承包提供了重要的执行标准和指导。
七、元朝时期继续实行“投朴”制度
元朝作为中国历史上首个由少数民族建立的统一王朝，开辟海运航线，海外贸易繁荣，促进了南北经济联系。在市场管理和工程建设方面，元朝继承了前代经验并有所发展，继续实行“投朴”制度。
1.元朝的“投朴”采购制度
投朴采购是元朝时期的一种特殊采购方式，也是宋朝“投朴”制度的延续，主要用于政府或官方机构获取所需物资。投朴采购在元朝的经济活动中扮演了重要角色，尤其在军事供应、官府日常需求等方面。这种方式通常涉及将采购任务交给特定的商人或商队，由其负责从市场或生产地购买物资，并将物资运送到指定地点。
据《通制条格》《元史·食货志》记载，元朝的包税制度也延伸至工程承包，承包人（多为色目商人）向官府承包某地区或行业税额，限时定量输官。
2.元朝对于投朴采购有着较为详细的法律规定
《大元通制》是元朝的一部重要法典，其中包含了关于官方采购的具体条款。例如，其规定了采购过程中必须遵循的程序，包括选择供应商的标准、合同的签订以及物资验收的要求。
《至元新格》进一步细化了官方采购的相关规定，要求采购官员必须严格审查商家的资格、经验和业绩，确保其能够提供符合质量标准的物资，强调了官方对商家的选择和管理。
《元典章》详细记录了元朝的行政管理和经济政策，其中包括官方采购的具体操作流程。例如，采购官员需要定期向朝廷报告采购情况，严格遵守投朴采购的流程，确保采购的透明度。
3.元朝工程建设中出现承包的形式
元朝的工程建设主要集中在军事防御、水利治理、都城营建等方面，工程组织模式以政府主导的官办手工业和徭役制度为主。在工程建设过程中出现了官府直接指派匠户世袭服役或民间工匠临时征调等方式承包部分工程任务，官府通过“面议价格、签订契约”的方式确定承包人，以提高工程建设效率。但是该承包形式由于缺乏市场竞争机制，限制了劳动力流动，民间工匠难以通过技能竞争获得承包资格。
八、明朝时期“揽纳制”是“投朴”制度的倒退
明朝的工程建设管理主要依托《大明律》《明会典》及相关行政命令，并无专项法规，通常以官府指定为主、召募为辅，是典型的有限竞争，工匠需经行会推荐或官府认证，强调技术传承。在违约追责方面，推行刑事处罚与民事赔偿相结合。
1.明朝工程建设的“揽纳制”
“揽纳”是中国封建社会一种常见的社会经济现象，在明朝工程建设领域亦有体现，主要指兜揽代纳赋税或负责工程相关物料的征收、解运等事务的行为，从事此种活动的人被称为揽纳户。明朝万历年间，户部曾将其概括为“本地之包揽、在京之包揽、各衙门之包揽”，前二者基于揽纳活动发生地，后者则依据揽纳者的身份及其运作形态。民间商人或豪强“包揽”工程物料供应或税赋征收，通过“算房”预估造价后向政府预付费用获取承包权，存在“多收少缴”“拖延上纳”等弊端。以明朝宫殿物料揽纳为例，政府修建紫禁城时，由“算房”估算建材成本，民间“揽纳户”承包木材、砖瓦等物料供应，需预付定金并承担运输风险，常因“科索使用”导致成本超支。
2.明朝后期采办方式变革为招商承办
明朝后期开始出现了资本主义生产方式的萌芽，在官方采购方式上也开始出现招商承办的采办方式。官府为了节约成本、提高效率、减少行政负担，通过发布招商公告，吸引商人参与采办项目。商人通过竞争获得采办权后，按照官府要求采购物资，并在规定的时间内交付。商人凭借其灵活的采购渠道和市场信息优势，能够以较低的价格采购到符合质量要求的物资，既节约了采购成本，也活跃了市场经济。当然，招商承办也存在一些弊端，如物资质量难以保证、商人易与官员勾结而隐藏腐败风险等。
3.明朝时期的工程建设承包相关情况
明朝作为中国古代工程建设较为发达的朝代，其工程管理中已出现了类似招标、承包的实践模式，主要通过官方主导的匠籍制度、徭役制度及契约管理来规范工程建设。《大明律》《明会典》中对于工程质量、财务审计等均制定了相应的条款。
明朝工程建设管理的核心机制是官府主导的“佥派”与“召募”并行机制。大型工程（如宫殿、水利、城池）多由工部或地方官府直接管理，劳动力主要通过“佥派”（强制征调工匠、民夫）和“召募”（雇佣民间工匠）两种方式获取。其中，“召募”模式已具备现代承包的雏形，官府会与民间工匠团队签订契约，明确工程范围、工价、工期和质量责任。
明朝的“行会”对于工匠的管理具有很大的作用。建筑行业的木工行、石工行等组织，在工匠团队承接中小型工程时进行担保，确保施工能力与质量，并维护行业内的正常经营秩序。
官府与工匠参照宋朝的《营造法式》中记载的工程契约模板签订“合同文书”，明确双方权利义务，违约方需承担赔偿责任。
4.明朝工程案例中的招投标雏形与管理实践
（1）紫禁城宫殿修建（永乐年间）。一是在工程组织方式方面。永乐帝迁都北京时，从全国征调数万名工匠，采用“总领官—分造官—工匠头目”三级管理体系。其中，部分专项工程（如琉璃瓦烧制、石材加工）通过“召商买办”方式外包给民间作坊，官府根据作坊的技术实力、报价择优选择，类似现代招投标制度中的“邀请招标”。二是在质量管控措施方面。工匠需在物料上刻记姓名（“物勒工名”），若出现质量问题，可追溯到人。验收时，由工部、都察院联合核查，不合格者返工并追责，体现“质量终身责任制”。
（2）黄河水利工程（万历年间）。万历年间治理黄河时，地方官府将河道疏浚工程分包给多个民间施工团队，并签订契约约定工期与工价。其中某个团队为赶工期偷工减料，导致河堤溃决，官府依据《大明律》判处团队头目“杖六十，追偿工费”，并将其列入“匠籍黑名单”，禁止参与后续工程，类似现代招投标制度中的“失信惩戒”。
九、清朝时期工程建设承包与招投标雏形
1.《大清律》中关于工程建设承包与招投标雏形
官营工程（如河工、宫室）由官府招商承包，但是无现代招标程序，多由“商匠承值”。
根据《大清律例·工律》的规定，在质量追责方面，工程“不如法”（偷工减料），承修官笞40—100杖；在成本控制方面，超预算由承办人赔偿；在操作模式选择方面，采取“招商承办”，由官府指定富商或匠头承包，并预付部分款项，开始出现工程建设承包与招投标雏形。
2.晚清开始探索招投标制度
鸦片战争后，中国逐步沦为半封建半殖民地，传统的经济模式受到了冲击。为了自强救国，洋务运动开始兴起，现代化的经济管理制度逐渐被引入，晚清时期开始探索工程建设招投标制度，一些工程建设项目尝试引入招投标制度。
1891年，上海江海关大楼工程由英国工程师设计，由中国承包商杨斯盛的营造厂通过投标中标承担建设。历经近三年时间，大楼于1893年正式落成，其建成被视为中国近代招投标史上的里程碑事件，并成为建设工程领域古代民间承包模式向近代招投标转型的代表性工程。
1902年，洋务派代表人之一、时任湖广总督张之洞决定将招投标制度应用于湖北皮革厂的项目建设中。该项目采用“开价比价”方式，邀请5家营造商参与竞争，密封报价报方案，由官方选择最优方案和报价，最终张同升以1270.1两白银的价格中标。该案例被视为中国早期应用招投标制度的一个重要实例。
1907年建成并投入使用的上海外白渡桥是连接上海市黄浦区与虹口区的过河通道，原为英国商人建造收费的“威尔斯桥”，后为清政府工部局主持建设免费行走的全钢桁架桥。工部局采用现代招投标流程，公开征集设计方案，招标建造商。英国一家公司以最优技术方案和报价中标设计建造，工程全程由第三方监理。这一案例也被视为中国早期应用招投标制度的一个重要实例。
在以上案例的示范效应下，全国各地开始尝试在公共工程项目中采用招投标制度。这一时期，清朝政府和民间商人在铁路、矿山、工厂等一些与外国资本合作的项目中，开始比较普遍地采用招投标制度。因为这些项目通常规模较大、技术要求较高，传统的建造经营方式难以满足需求，采用招投标制度于是就成为了客观自然的选择。
总的来说，招投标制度在晚清时期经历了一个从无到有的过程，诸多大型工程建设开始采用招投标形式选择建设商，虽然当时面临着诸多挑战，但是却为后来的行业发展作出了积极探索，为招投标制度建立奠定了重要基础。
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