投资管理部门PPP项目管理系统设计方案探讨

来源:本站  浏览量:1180  日期2019-02-26


随着电子政务、互联网+的广泛实施,投资管理部门在项目审批、管理方面已基本实现了全程网上办理,当前PPP进入规范发展阶段,已具备建立PPP项目网上管理系统的现实需求和条件。投资管理部门在PPP项目中的职责包括项目识别储备、实施方案审核、项目推介及后期跟踪监管三部分,本文介绍了天津滨海新区发展改革委根据以上职责建立的PPP项目管理系统,该系统通过三个模块实现了PPP项目全生命周期的全部职能,并与项目管理系统无缝对接,对提高PPP项目管理水平提供了新的借鉴。

 

 

 

一、问题的提出

(一)项目管理、审批流程都实现了网上办理,PPP项目管理需与相关工作结合

随着电子政务、互联网+的广泛实施,投资管理部门在项目审批、管理方面已基本实现了全程网上办理,极大地提高了项目管理效率,减少了项目单位跑现场的时间和次数。PPP项目在立项、可研批复、识别、方案审核、执行过程的中期评估和后评价过程中,需要投资管理部门参与工作甚至做出批复文件,为提高PPP项目管理效率,便于信息统计、分析,留下各环节工作痕迹,有必要将PPP项目管理工作与项目管理、审批网上系统相结合,实现网上办公。

(二)财政部门已建立项目库,但在关注重点上有差异、使用权限上有障碍,需要投资管理部门建立自己的项目系统

财政部门已建立全国统一项目库,并实现了财政系统的项目管理职能。但其信息的填报、管理、使用仅限于财政部门,其他部门、单位只能对该系统对外公开的内容进行查看,无法参与项目发起、识别、审核、服务等工作,因此该系统在使用范围上存在局限性。其次,该系统关注的重点是项目的财政支出额度、当地的财政支付能力、政府采购方式等财政部门职责范围内的事项,对于项目选址、建设条件、进度计划、投资概算、建设内容及规模、绩效考核方案、监管方案等方面缺少必要的审核,不利于项目的落地、实施,因此该系统在功能上不完备,需要投资管理部门建立能够实现其工作职责的网上系统。

(三)PPP进入规范发展阶段,具备建立网上系统的条件

经过几年的摸索,PPP进入规范发展阶段,相应的投资管理工作也已基本稳定,工作内容、工作程序、深度要求已基本明确。各项工作已基本实现标准化。在此情况下,网上系统具备可操作性。

二、基本思路

PPP项目管理系统的建设,应以服务实际工作为基本要求。根据国家发展改革委《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》等文件,投资管理部门在PPP项目中的职责包括三部分:一是项目识别、储备,二是实施方案审核,三是项目推介及后期跟踪监管。因此,在系统设计上要围绕着实现这三个功能设计结构、流程、权限匹配。

三、坚持的原则

(一)纵向上,处理好与上下级部门的关系

在现有行政体制内,经常出现上级任务逐级分解、下级信息逐级汇总上报的情况,因此出现了众多的项目划分标准,如按照投资规模、行业、资金来源、民心工程、重大项目、领导包联项目等标准划分。在信息统计时间、时段、频次上也存在多种情况。部分信息由于涉密而不能随意填报。因此,PPP项目管理系统在项目分类、需要的信息类型、信息统计时间、填报权限等方面要与上下级部门做充分的沟通协调,取得各方共识。

(二)横向上,实现与其他政务系统的共享

PPP项目管理系统需与项目管理等政务系统实现系统链接、数据共享。这样可实现三个作用,一是对于项目单位,可以减少数据填报次数;二是对于PPP项目管理系统,可以利用其他系统的现有资源,提高数据的可获得性;三是对于投资管理部门,可以保证各个政务系统中数据的一致性、联动性,提高工作的准确性和效率。

(三)发挥财政部门的作用

财政部门在PPP项目推动中发挥了极其重要的作用,尤其是其主导的物有所值评估、财政承受能力论证、政府付费工作,对项目顺利实施起到了关键作用。在设计PPP项目管理系统时需充分发挥财政部门的作用。

(四)注重系统的可用性、便利性

从系统用户的角度出发,尽量减少项目单位的工作量,减少必填信息的数量,避免相同信息的重复录入,增加选择菜单形式的输入端口,减少需文字输入的内容,允许从其他数据库中引用已录入的信息。

四、方案设计

(一)模块设置

根据投资管理部门的职责,设置三个模块:一是项目识别、储备模块,对项目库中的项目是否适合采取PPP模式进行识别判断,对识别出的项目进行储备;二是实施方案审核模块,实施机构将项目信息输入后,发展改革部门会同其他部门对项目合作方案进行审核并将审核结果在系统中进行记录;三是项目后期管理模块,对项目招标、签约、执行、考核、中期评估、后评价等情况进行管理和信息展示。

(二)信息流方向

1.信息来源

PPP项目储备库信息来源有两个途径,即项目识别功能可在两个位置完成:一是在其他项库中加入是否采取PPP模式的识别按钮,拟采取PPP模式的项目信息自动导入到储备库中;二是在储备库中允许手动填报信息,并在数据库中保存成项目信息(见下图)。

2.方案审核

纳入储备库的项目,实施机构制定实施方案后,将实施方案详细信息填报到项目审核模块,其中储备库中已有的信息自动导入。发展改革委会同其他部门对方案进行审核后,将审核结果录入系统中。项目单位可登录系统查看审核结果。

3.项目管理

发展改革委审核通过的项目,实施机构实时填报项目入库、招标、签约、考核、中期评估、移交、后评价等进度信息。

(三)需要实现的功能

为实现投资管理部门在PPP项目中的职责,系统应具有以下功能。

1.信息填报、上传。相关单位将项目信息录入系统,供其他用户进行查看、使用。

2.查阅、下载。相关单位可将系统中已录入的信息下载、查阅,以实现了解项目、审核项目的功能。

3.申请、审核。项目单位通过系统提交项目资料,审核单位通过系统对项目进行审核,以此替代现场工作,减少项目单位工作量。

4.公示、展示。通过系统向公众公示、展示项目信息,提高公共服务的透明度。

5.统计、分析。通过系统对项目信息进行快速分类、汇总、分析,提高投资管理部门的工作效率。

(四)各模块需要填报的信息

根据PPP项目的特点和需要完成的工作,确定各模块需要获取的信息如下。

1.项目储备模块

此模块主要是对项目基本信息进行存储,因此需要的信息以项目本身信息为主,包括项目名称、主管部门、建设性质、项目类型、总投资、计划实施年度、建设地点、建设内容和规模、联系人、联系方式等。以上信息除特殊说明外,均从其他项目库中直接导入到PPP管理系统中,无须项目单位重复录入。

同时,对项目PPP合作模式进行初步识别,包括合作模式、合作期限、投资回报方式等。为方便信息录入,并对信息进行形式上的统一,建议多采用下拉菜单方式,由项目单位进行点选。

2.方案审核模块

此模块对合作方案进行审核,因此需要的信息主要为合作方式的内容,包括发起部门、实施机构(包括授权政府、授权时间、授权事项,需要上传授权文件)、合作年限、合作范围、合作模式、项目公司结构(填写各股东股权结构)、政府方出资代表(包括授权政府、授权时间、授权事项,需要上传授权文件)、物有所值评估结论、财政承受能力论证结论、各年度财政支付额度(设置表格,由实施机构填写内容,可加行、减行)、风险识别及分配方案、社会资本投资回报方式、社会资本选择方式、合同体系及核心条款、绩效考核方案、监管方案、移交方案、项目立项信息、项目可研批复信息等。需要上传的附件包括:PPP实施方案、财政部门出具的物有所值评估和财政承受能力论证意见、PPP合同文本。

3.进展情况模块

此模块主要展示项目执行情况,展示的信息包括:政府方信息、实施机构、政府方出资代表、招标情况(招标方式、招标完成时间、中标单位、中标条件)、签约情况(签约时间、上传签订的合同)、项目执行情况(合作期开始时间、开工时间、竣工时间、运营期开始时间)、绩效考核情况(考核年份、考核组织单位、考核内容、考核结论)、中期评估、移交情况(移交时间、移交内容、接收单位、移交过程中的重要事项)、后评价(后评价时间、后评价组织单位、评价内容、评价结论)、其他重大信息。

五、本系统的创新点

(一)实现了投资管理部门在PPP项目全生命周期的全部职能

系统设计过程中,首先通过对政策文件的分析,确认了投资管理部门在PPP项目中的职责,然后围绕职责进行系统结构设计、流程设计、功能设计。通过本系统,投资管理部门可以实现在PPP项目全生命周期内项目识别、方案审核、监管评估等全部职能。

(二)实现了与项目管理系统的无缝对接

考虑到PPP项目是从政府投资项目库中筛查而出,因此将PPP系统与相关管理系统进行了衔接。具体措施为:一是在项目管理系统中增加是否采取PPP模式的选择按钮,对项目进行强制识别;二是PPP系统中关于项目的基本信息默认从项目管理系统中连接而来,保证信息的一致性。

六、需要进一步解决的问题

(一)尽快建立全国统一系统

若项目信息仅在某地区、某部门使用,会形成信息孤岛,限制系统发挥作用的空间。另外,各地区自行建立的系统,除了构成重复建设,还会在结构、流程、权限、信息要求等方面形成较大的差异,为全国统一系统的推行构成技术障碍。因此,有必要尽快建立全国统一系统,并在全国推行。

(二)内外网互通

目前政务网一般采用内网形式,与外网隔离。而社会资本和社会公众无权访问内网,因此需要解决内外网互通问题,让社会资本方便查询项目信息,参与项目工作,便于公众获取项目信息,实现对项目的公共监督。

(三)信息安全

内外网互通后,系统受到不法攻击的可能性大大增加,需要采取技术措施保证信息安全。

 

 

 作者:     孙栋兴   寇明洋

作者单位:袁政,天津国际工程咨询公司;孙栋兴,天津市滨海新区发改委;寇明洋,深圳市斯维尔科技有限公司

来源:《招标采购管理》