作为国际通行的最低价中标采购方式，在我国却一直受到低价抢标、低中高结、多次转包、质量低下等非议，因此研究最低价中标和多次转包问题具有现实意义和迫切性。本文重点从制度、市场、技术等角度分析了最低价中标法在我国应用出现的问题，建议在新时期应当主动完善招标投标机制, 改进成本价核算，优化评标管理，破除行业潜规则，加强标后管理和诚信体系建设，以有效应对最低价中标和多次转包可能带来的各种风险。 

一、我国的评标方法应用现状

招标投标是一种国际上普遍运用的、有组织的市场交易行为和市场资源配置方式，是国际贸易中一种工程、货物、服务的买卖方法。招标投标的本质是买方穷其办法择优选择卖方的一种行为，其中寻求价格最低的卖方是择优的重要体现，作为确定中标人的方式和方法，最低价中标方式也是国际组织、主要发达国家和地区普遍选用的一种评标方式，《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、联合国《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》、世界贸易组织（WTO）《政府采购协议》均将最低价中标作为优先选用的评标方式。我国目前规范招标投标的法律有两部：《招标投标法》和《政府采购法》。按照《招标投标法》及其下位法的规定，评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法；按照《政府采购法》及其下位法的规定，评标方法包括最低评标价法、综合评分法。上述的经评审的最低投标价法和最低评标价法，在业界合称为最低价中标法，简称最低价中标，相对应的是综合评标。对于最低价中标而言，世界银行、亚洲开发银行、联合国、WTO和其他国家与地区对最低中标法的表述存在一定的差异，但总体来说都是在评标时以商务、技术作为符合性审查因素，将价格作为中标唯一因素的评标方法，即谁的价格最低谁中标。

综合评标和最低价中标，从国际上来看，多以最低价中标方式作为优先的选择方式，我国1980年第一个采用世界银行贷款的大学项目和1982年业内经典的鲁布革水电站引水系统工程招标均采用的是最低价中标法评标。随着1999年《招标投标法》和2002年《政府采购法》的颁布，招标投标制度逐步完善，综合评标和最低价中标两种方式的运用此消彼长。立法初期，最低价中标方式在较大范围内得到优先采用。2005年至2012年党的十八大召开这一时期，综合评标方式以其“可操作性强”在一定程度上获得青睐。党的十八大以来，在简政放权、“中央八项规定”和惩治腐败高压态势等新形势下，政府权力受到一定的限制，一方面最低价中标方式在中小项目和政府采购项目中大量采用；另一方面，随着EPC和PPP项目的兴起，加上财政部门强化采购人主体责任和推崇“以结果为导向”的政府采购改革思路，综合评标法又开始被更多人关注。

作为国际通行和首选的最低价中标方式，在我国一直受到低价抢标、低中高结、多次转包、质量低下等非议。2018年1月，安徽省合肥市望江路上16处BRT公交站台顶板在大雪中倒塌，造成27人受伤、1人死亡。其中两个重要原因，一是低价中标，当时该项目招标控制价是1500万元，而安徽创誉建设工程有限公司以711.58万余元中标；二是施工单位安徽创誉建设工程有限公司违法层层转包。2016年，成都、北京、沈阳等地爆出的校园“毒跑道”事件的背后，其原因之一也是中标价格过低。一般性能好又安全环保的塑胶跑道合理价格在300元/平方米左右，但很多项目一味追求低价中标，甚至一些政府部门出台低于200元/平方米的招标控制价，使不少中标价格低于150元/平方米。第二个原因是随着2014年住房和城乡建设部体育场地施工专业承包资质的取消，没有了门槛的塑胶跑道工程的中标主体五花八门，层层转包给私人，造成劣质塑胶场地比比皆是。

转包是指合同承接主体承接业务后，又将其承包的工程建设任务转让给第三人，转让人退出承包关系，受让人成为承包合同的另一方实际当事人的行为。《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》（建市规〔2019〕1号）对“承包单位将其承包的全部工程转给其他单位（包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的”等九种情形作出了明确的规定。最低价中标和多次转包带来的危害显而易见，研究最低价中标和多次转包存在的问题和对策，具有一定的现实意义和迫切性。

二、问题分析

（一）简政放权下缺少过渡管理手段

党的十八大以来，在简政放权的改革思路下，我国很多领域都取消了单位资质和个人资质，包括招标代理、政府采购、工程咨询、园林绿化施工资质、体育场地设施工程专业承包企业资质、智能化系统集成资质、劳务资质、物业管理资质，建筑智能化、消防设施、建筑装饰装修、建筑幕墙4个工程设计与施工一体化资质等单位资质，招标师、国有企业法律顾问、造价员、价格鉴证师等个人执业（职业）资格，并将大批资质审批和项目审批权限下放。这种“小政府、大社会”的改革思路自然限制了政府权力、减少了市场壁垒、扩大了竞争、降低了市场交易成本、激发了市场活力。但在简政放权的同时，监管部门缺少过渡监管手段，造成管理盲区。长期以来市场特别是建筑市场依靠单位资质，至少对单位和个人还有资质这个门槛，对单位的资产、技术人员和注册建造师等有硬性要求，对个人也有个管理抓手。以本文前述的“毒跑道”案例为例，资质取消前，只有取得体育场地设施工程专业承包企业资质的施工单位才能承接施工业务；取消后，制造商、供应商、代理商、施工单位甚至凡是符合《政府采购法》第二十二条规定的单位都可承揽此业务，容易造成市场竞争的无序，中标后很多单位根本无力实施，层层转包也自然有了市场；低价中标再加上层层转包，以废旧塑料为主要原料的“毒跑道”自然进入市场。如何让行业走出“一管就死”“一放就乱”的怪圈，值得行业关注。

（二）最低价中标成为管理部门对待复杂问题的简单处理手段

最低价中标相对于综合评标法中标，类似于高考成绩一样，体现了绝对公平，投标人谁的价格最低谁中标。综合评标法怎么设置都存在人为因素，都有投标人提出异议、投诉和举报的情况，最低价中标几乎没有投标人“告状”，也是治疗招标采购行业“串通投标”恶疾的良药，大家都遵守“见光死”和“愿赌服输”的规则。在“中央八项规定”出台前，管理部门和业主单位用权的机会相对多一些，夹杂的个人利益多一些，这些单位和部门愿意承担采用综合评标法带来的一定风险。“中央八项规定”出台后，各级纪委加大了对工程建设和政府采购领域的查处力度，管理部门和业主单位特别是管理部门更愿意采用最低价中标，体现了管理部门“用简单的方法对待复杂问题”的监管思路，值得行业反思。

（三）行业缺少对成本价令人信服的评判标准

长期以来，我国依靠定额来确定工程建设项目施工的建安费用；依靠2000年左右国家发布的指导价费率、以建安费用为基数来确定工程建设项目的工程建设其他费用（如勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等，虽然2012年以来这些取费标准基本废止，但行业依然参照采用）；依靠部门和地方定额站定期发布的造价信息来确定部分常用材料的价格，但对于设备、其他材料、非工程类货物和服务费用并没有一定的评判标准。在定额领域，我国的人工费一直处于明显低于市场的水平，随着建筑技术的改进，材料消耗量逐年下降，但定额消耗量十几年不变动，而对于造价信息中的材料价格，虚高者居多，建筑行业用材料价格补贴人员费用是行业几十年来众人皆知的怪现象，而没有品牌、型号、档次的材料价格，实际上并不具有过多的意义。这些不正常的情况让行业对于成本价格的判断缺少令人信服的依据，造成超低价报价时无法判别是否低于成本报价。

（四）评标委员会缺少对成本价报价判断的能力和责任担当

《招标投标法》和《政府采购法》均有对低于成本价报价的约束机制，《招标投标法》第三十三条规定：投标人不得以低于成本的报价竞标，也不得以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标。《招标投标法》第四十一条规定：中标人的投标应当符合下列条件之一：（1）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；（2）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。评标委员会作为评判低于成本价的一道重要关口，对于减少低价中标的发生起到重要的作用。但在实践过程中，作为由专家代表和招标人代表组成的评标委员会，在有限的评标时间内往往不会对明显低于成本报价的投标文件作出否决处理。根据笔者的经验，产生这一问题的原因一是评标委员会临时组成，评完标后即告解散，评标委员会成员只有权利，基本没有责任，权责不对等，出于免责考虑，往往不去对超低价提出质疑；二是临时拼凑的评标委员会很难有资深的、对评标标的成本价熟知的造价专家；三是出于社会压力。现行阶段，我国的招标投标和政府采购评标所面对的项目多为政府投资和国有企业投资项目，资金来源多为纳税人资金，评标委员会选择低价中标比高价中标社会压力相对更高，这也是“腾讯云1分钱中标厦门政务云”“中国电信1分钱中标海南政务云”等不正常现象屡屡出现的主要原因。

（五）“堤内损失堤外补”的行业潜规则作祟

商人无利不起早，一些无良的最低价中标单位，看中的是中标后的谋利机会。一是低中高结，中标后想方设法去变更设计方案、设备技术参数，让投标报价时的工程量和单价归于无效，重新计价，实现低价中标高价结算的目的；二是“堤内损失堤外补”，做造价咨询的审计单位，看中的不是委托单位支付的造价咨询费，而是被审计单位许诺的“少核减的分成”，吃了被告吃原告；三是抢占市场和看中衍生服务的机会，如“1分钱中标政务云”的背后，也出自此原因。

（六）标后转包管理缺位

对于转包，大都体现在标后管理环节，标前和标中都是以总公司的名义出现的，一般看不出端倪。中标后，经过几轮转包实际实施人才渐渐浮出水面，低价中标单位投标承诺与实际投入不一致，产品和原材料品牌、型号、档次都可能不对应甚至贴牌，标后管理的缺位无疑为最低价中标和转包敞开了大门。

（七）诚信体系不健全

最低价中标和转包属于恶意和违法行为，理应受到法律的严惩。但是由于我国的诚信体系不健全，社会上对上述行为多采用见怪不怪的容忍态度，致使很多最低价中标和转包行为并没有得到应有的惩处，一些招标人出于害怕毁约以及再次招标影响进度等考虑，采用妥协和“息事宁人”等做法，无疑为不法分子达到谋利目的和下一次“打一枪放一炮”提供了机会。

三、解决对策

（一）“放管服”结合，妥善处理管理过渡问题

建议“放管服”结合，对于单位资质和人员资质取消、权限下放的领域，监管部门应考虑采用现有其他合法资质包含与替代、允许招标时以设置合理技术准入门槛等方式解决这些领域法律监管空白和突然断档的过渡期间的监管问题。

（二）理性对待最低价评标

建议遵从《招标投标法》和《政府采购法》的立法原义，对于技术复杂的工程、货物和服务类项目优先采用综合评标法，对于重要的设备、材料和机电产品要在品牌、型号、档次相对明晰且无歧视条款（至少三家以上供应商或制造商满足）的情况下，采用最低价中标方法。监管部门应保障和服务于采购人合理的意向性采购诉求，而不是没有投诉就万事大吉；采购人应树立主体责任意识，明白招标投标的本质是竞争和择优，买好买坏最终要采购人接纳和承受，而不是只要程序到位和最低价中标就省钱省事。

（三）加强对成本价的核算

建议行业改变传统的定额计价模式，逐步与市场价格接轨，人工价该提高的提高，材料价和定额消耗量该降低的应降低，材料信息价应与材料品牌、型号、档次相匹配。建议利用信息技术和大数据手段开展各项成本价的核算工作，拿出一个令人信服的成本数据，以解决行业成本价“公说公有理婆说婆有理”的争议。

（四）加强评标环节对低价的处理

一是评标委员会组成人员中，专业匹配性要强，以解决评标人员“懂”的问题，应配置具有造价专业的人员，对于部分特殊项目应允许招标人自行选定专家，以解决评标委员会对于成本价评判的能力问题。二是要求评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，有责任要求投标人在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料，投标人不能证明其报价合理性的，评标委员负有将其投标文件作为无效投标处理的责任和义务。

（五）破除行业潜规则

一是参照世界银行、亚洲开发银行、联合国等做法，对于超低价中标的单位，不受《招标投标法》和《政府采购法》规定的履约保证金不超过中标价10%上限的限制，要求提交额外的履约担保，并建议要求采购现金（转账或电汇）而非保函方式，中标价低得越多，交纳的额外保证金成级数增长，让恶意低价中标者“敬而远之”；二是事先在招标文件中明确允许变更的上限比例（一般不超过中标价的10%），让低价中标者“低中高结”无门。

（六）加强标后管理

一是标后对人员进行管理，通过单位注册人员交纳半年以上的“五险一金”对照甄别人员更换的情况；二是对重要的设备材料，开标前可以考虑设置样品，中标后进行封存，送货前要再次送样对照，有需要的，安排送检合格后方可进货，到货后进行开箱检验和厂验后才可使用。

（七）加强诚信体系建设

一是充分利用信用中国、住房和城乡建设部“四库一平台”、中国政府采购网等信用网站，坚决将列入失信被执行人和重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的失信主体排除在中标目录之外；二是对于恶意低价中标、挂靠和转包的投标人和供应商，放任最低价中标的评标专家以及不负责任、违法违规的检测机构和人员要依法作出严肃处理，并且应及时将处理结果公布，应当记录“黑名单”的，决不姑息；三是落实采购人主体责任，即使招标投标程序无问题，低价中标引发质量问题、安全事故和纠纷的，也要对采购人进行追责。

作者：汪才华

作者单位：江西君和工程顾问有限公司

来源：《招标采购管理》