FTA框架下政府采购市场开放的特点和趋势
扩大合作领域
维护共同利益第一，开放国家增加，合作范围扩大。1994年至今，含政府采购实质性条款的FTA数量逐渐增长，占FTA总量的30%左右。越来越多的FTA中纳入了政府采购相关事项，越来越多的经济体通过FTA开放政府采购市场，世界范围内政府采购自由化程度显著提高。涵盖政府采购的FTA的缔约方也不再局限于《政府采购协定》（以下简称GPA）的缔约方，不少正处于加入GPA谈判进程的观察方和非GPA成员也已加入其中。在参与五个以上含政府采购的FTA经济体中，尽管GPA缔约方占多数，但像智利、秘鲁和墨西哥等GPA观察方或非成员参与含政府采购的FTA数量也逐年增多。从近几年生效的FTA看，更有土耳其、马来西亚和越南等非GPA缔约方的经济体新加入到通过FTA开放政府采购市场的行列中。除了通过FTA开放政府采购市场的国家数量增加外，不少国家还通过FTA，逐渐扩大政府采购领域的合作范围，如，扩大彼此间在政府采购电子化手段的运用、增强政府采购制度建设的沟通以及培养从事政府采购专员的能力等。对合作的日益重视，充分体现了各FTA缔约方对其在政府采购市场开放方面共同利益的探索与维护。对比《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称CPTPP）和GPA可知，CPTPP不仅要求缔约方交换制度框架、最佳实践、统计数据等方面的经验和信息，还鼓励发展和扩大电子手段的使用，强调通过合作加强政府采购官员能力建设、采购制度建设、提高提供多语种采购机会的能力，从而更好地促进各方供应商参与、履行各方承诺。第二，强调互惠对等原则。相较GPA，FTA中的互惠对等原则主要体现在协定门槛价的灵活性上。尽管GPA的缔约方可以按照互惠原则就次中央实体的门槛价和开放范围进行双边谈判，但各经济体在出价中仍需考虑所有GPA缔约方的利益，并受制于GPA规则和世界贸易组织规则的约束。FTA以双边或区域内的互惠对等为目标，各方自行就共同利益达成一致。以美国、韩国和新加坡为例，其FTA政府采购市场开放门槛价与GPA出价相比有升有降，且与不同缔约方间签订的FTA的出价也有所差异，但同一FTA缔约方之间的门槛价均相同。总体而言，与GPA相比，各经济体在FTA中政府采购的门槛价水平更低，调整更灵活，开放程度更高，更符合缔约方之间的“互惠对等”。除总体门槛价之外，互惠对等原则还体现在开放实体方面。虽然每个国家开放清单中的实体不尽相同，但FTA的缔约方对中央实体、次中央实体、其他实体这三类实体的开放均保持了对等。例如，美国在与巴林、阿曼缔约的FTA中，双方均未开放次中央实体。第三，突出透明度和信息共享。国际机制发挥作用有赖于各方的监督。要维护FTA框架下的合作，缔约方就必须接受来自国内制度和对外经济政策的约束、来自其他缔约方对这些政策和制度的批判，以及来自国际市场对其的协调和干预，同时，还要确保最大程度地提升透明度和扩大信息共享范围。但这些并非意味着缔约方会失去本国经济的控制权和主权。关于政府采购制度，各FTA均要求其缔约方，涉及政府采购的法律、法规、管理程序及其采购实体所适用的规则、程序和做法符合FTA中政府采购章节的规定，且确保这些信息发生变更时，其他缔约方会及时被告知。同时，任何缔约方及其采购实体都可以更新政府采购政策，建立新的采购方式、程序、合同订立方式等，只要这些内容与FTA中的政府采购章节不冲突即可。关于政府采购信息的公开，FTA要求缔约方及时发布与涵盖政府采购有关的所有普遍适用措施及其修改内容，例如，意向采购公告、计划采购公告、采购文件、合同授予信息，以及关于上述信息的质疑答复。近年来签署的FTA鼓励其缔约方在电子化发布政府采购信息方面展开合作。例如，CPTPP要求各缔约方应设法通过电子化手段发布政府采购信息、公告、采购文件，以及接收投标文件。“欧盟—日本”FTA要求，缔约方要确保意向采购的公告和计划采购的公告必须通过互联网上的单一入口以电子方式直接免费获取。另外，最新的FTA越来越重视在数据共享和能力建设方面的信息共享与合作。例如，CPTPP要求其缔约方应努力做到经验信息、制度框架、最佳实践、统计数据等方面的信息交换，并共同促进政府采购官员能力建设。“欧盟—日本”FTA要求其缔约方应向另一方分享与涵盖采购相关的现有可比较的统计数据，其政府委员会则有责任提供统计数据交互的方式。聚焦本国目标
争取国家利益第一，结合地区和产业发展水平，签订协定。在建立了政府采购市场开放的国际制度后，对缔约方来说，最重要的事务是如何更加合理地使用制度，从而使开放状态得以持续发展。为实现这一目标，各经济体在开放范围清单中均结合各自地区和产业发展水平，增强国际机制的合理性。美国与其他经济体缔约的涵盖政府采购的FTA中，中央实体层面对农业部等近十个实体的开放范围作了限制。在次中央实体开放层面，对特定地区的敏感行业进行限制。例如，排除佛罗里达州、伊利诺斯州和纽约州等部分州的建筑级钢材、机动车和煤炭采购，以及联邦基金对公共交通和高速公路的政府采购项目。尽管在近期签订的FTA中，美国缩小了对政府采购项目的开放限制，但依旧在服务类项目中排除了运输服务、政府设施或用于政府目的的私有设施的管理与运作服务、用于政府目的的私有设施的管理和运营有关的服务、公共事业服务和研发服务等。新加坡政府采购市场的开放结合地区和产业发展水平的情况较少，仅在少数FTA中限制了考试与评鉴局和公共事业局的开放范围。韩国在出价清单中主要限制了中央实体中关于农渔畜牧产品的政府采购项目。对于其他实体的开放，主要限制了电力公司的部分项目。此外，韩国还排除了人体试食项目和机场采购项目。第二，考虑中小企业和环境等因素。国际机制促进了国家目标的合作追求，但不能代替抽象而普遍的国家利益。和经济发展目标一样，诸如中小企业发展和环境保护等其他非采购目标同样构成了政府采购市场开放中的国家利益，并体现在了FTA的政府采购规则和缔约方的开放清单中。在最新的涵盖政府采购的FTA中，CPTPP给予了“促进中小企业参与”这一问题极高的重视。为了促进中小企业参与政府采购，CPTPP不仅要求其缔约方应尽量使中小企业能够免费获得采购文件，还要求采购活动中尽量使用电子手段和其他新信息通讯技术，并且鼓励根据采购规模等给予中小型企业分包。美国在所有的FTA中均将“不适用于对小微企业的预留优惠”列入总注释内。韩国在各类采购实体的注释中均排除了“针对中小企业的单一来源采购和预留份额”的适用性。在环境保护方面，CPTPP要求缔约方及其开放实体的设置应促进资源和环境保护的技术规格。“欧盟—日本”FTA允许采购实体制定与采购有关的环境条款，前提是这些条款不违背缔约方之间的政府采购原则与规则。美国主要在次中央实体的注释中说明，这些实体在不对国际贸易产生变相壁垒的情况下可以实施改进总体环境质量的措施。第三，注重国家安全和敏感信息的保护。政府采购的多目标性决定了政府采购不局限于一般购买行为中对经济效益的追求。因此，政府采购信息还涉及社会发展目标、环境保护目标等非采购目标，使得保护信息安全成为包含政府采购事项的FTA中各国都非常重视的内容。GPA允许其参加方在涉及国家安全或国防目的等情况时不披露任何信息。FTA框架下的政府采购开放，对国家安全和敏感信息保护不仅反映在各FTA的政府采购规则中，还在各经济体的开放清单中有所体现。规则层面，以CPTPP为例，政府采购章节第12条“技术规格”中规定，允许缔约方及其实体在准备、采用或应用技术规范时保护政府敏感信息。在第3条“例外”中规定，允许缔约方在保护公共道德、秩序或安全，保护人类、动植物的生命或者健康，保护知识产权，以及涉及残疾人、慈善机构或者监狱囚工等方面采取必要措施。开放清单层面，美国、新加坡和韩国均通过排除特定实体和项目来保护国家安全和敏感信息。在美国参与的FTA中，国防部和美国海岸警卫队涉及国家安全的采购项目均被排除在外。能源部用于支持保卫性的国家安全采购并接受《原子能法》监管或与战略石油储备相关的石油采购项目也被列入例外情况。涉及应急服务和国防安全的疏浚工程也被排除在外。新加坡在FTA中对国防部的采购项目进行了限定，排除了内政部下设内部安全局、刑事调查局、安全机构和中央肃毒局的政府采购项目，以及内政部涉及安全的政府采购项目。韩国同样限定了其国防部的政府采购项目，同时排除了警察厅和海洋警察厅用于维持公共秩序的采购项目。（本文摘编自作者硕士论文《自由贸易协定框架下的政府采购市场开放——国际趋势与中国策略》）
■ 吴文正
