政府服务采购中项目管理方法的应用研究
编者按：
政府购买服务是各级国家机关购买服务的一项基本制度。本文针对政府购买服务的整体过程，指出了购买服务过程中可能出现的部分问题，探讨了运用项目管理进行应用研究的可行性与必要性，并在此基础上围绕服务采购的组织结构、进度管理和范围管理设计出相应的项目管理应用方法，供业界参考借鉴。
政府购买服务（以下简称服务采购）是各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。2020年3月1日，《政府购买服务管理办法》施行，在创新公共服务供给机制和财政支出方式的同时，也为促进中小企业健康发展创造了积极条件。在以往的服务采购过程中，采购人往往凭借经验或建议行事，因此常常遇到反复修改公告或合同、服务责任不清、服务成效不佳等问题。如果将服务采购过程系统化、流程化，在采购前期就明确服务的准确需求和细则，积极完善服务采购管理工作，那么在采购过程中就能有效节省时间和人力资源，大大提升采购效率。
本文结合服务采购整体过程，分析了运用项目管理理论及其工具技术设计的可行性与必要性，重点对服务采购的组织结构、进度管理和范围管理作出设计说明，以期为服务采购管理过程提供参考方法和有益经验。
一
应用分析
（一）可行性
根据现代项目管理学定义，项目是为达到特定的目的，使用一定的资源、在确定的期间内为特定发起人提供独特的产品、服务或成果而进行的一次性努力。美国项目管理协会有限公司（Project Management Institute，简称PMI）在其出版的《项目管理知识体系指南》中指出，项目有三个主要的特点：临时性（一次性），指每一个项目都有确定的开始和结束时间；独特性，指项目要提供独特的产品、服务或成果；渐进明细，指项目的成果性目标是逐步完善的。
分析服务采购过程可以知道：一次完整的服务采购过程有具体的开始和完成时间，故服务采购是一次性过程，具有临时性特征；由于不同的服务采购过程存在不同的主体，导致服务采购的范围与目标不会完全相同，故服务采购是与众不同的过程，具有独特性特征；服务采购过程初期，其范围与目标是粗略的，随着对服务采购目标任务的理解更为深入，其范围与目标会更加完整和详细，故服务采购是逐步完善的过程，具有渐进明细的特征。
因此，我们可以将服务采购过程视为一个项目，运用项目管理的思想和工具对服务采购过程进行管理，具有可行性。
（二）必要性
整个服务采购过程包括计划公告、询价报价、签订合同、履约验收等不同阶段，各阶段的采购申报审批手续都需要通过线上网站进行操作，但是计划、安排、组织等工作则需要在线下提前准备并不断完善。运用项目管理的思想和工具对服务采购过程进行规划和控制，不仅能明确任务目标和计划，防止遗漏或反复变更修改，而且能节约时间成本、人力资源，提升服务采购效率。
因此，将项目管理的思想和工具应用于服务采购过程也具有必要性。
二
项目管理的具体应用研究
（一）服务采购的负责人与组织结构
项目内部的负责人人数应基于项目规模而定，若项目规模较小，可以只有1个项目负责人，即专职管理员。在服务采购过程中，可以由采购业务部门负责人担任专职管理员，负责采购各阶段的计划安排、组织实施、监督管理工作。在此基础上，还需安排采购业务部门1到2人作为采购专员，完成具体工作任务。必要情况下，专职管理员还应完成上传下达、沟通协调等工作，并及时防范风险或处理问题。
通常情况下，服务采购的组织结构可以分为项目型和矩阵型两种类型。
1.一般性服务采购
一般性服务采购通常是针对全体内部人员的服务，如物业管理、保洁服务等。这类情形下，一方面，各项工作均由采购业务部门完成，不需要其他职能部门人员兼职参与；另一方面，专职管理员拥有较高的管理控制权限，采购专员均全职参与工作。因此，可以将该类型服务采购的组织结构视为一个项目型结构。该类结构的特点是专职管理员能对任务统一安排管理，监督控制与沟通协调更加便捷。
2.特殊性服务采购
特殊性服务采购是针对一个或几个业务部门的工作需求，如专业资料印刷、网络业务服务等。这类服务由于受技术因素影响较大，需要专职管理员协调部门主管，安排部门专业工作人员共同参与采购工作。因此，可以将该类服务采购的组织结构视为一个矩阵型结构。该类结构能降低跨职能部门间协调合作难度，较好地平衡人力、时间等资源。
（二）服务采购的进度管理
项目管理的对象是项目，即一系列的临时任务。服务采购过程的各阶段也包含一系列不同的临时性任务。一般情况下，采用在线询价的方式，具体流程包括采购计划备案、发起询价单及审核、供应商报价、采购人确认成交结果、供应商起草合同，以及合同签订和备案、验收。
里程碑清单是项目进度管理的主要工具，用来确定项目各阶段重点任务及其完成时间节点。根据服务采购任务目标及询价流程，综合考虑时间、环境等影响因素，可以对采购过程进行阶段划分，形成重要活动节点，制作里程碑计划图（见表1），用于服务采购的进度管理。需要注意的是，由于服务采购计划备案阶段需要在采购平台进行线上申请并提供服务要求标准说明，通过后才可发布询价公告。基于此，专职管理员需将收集需求和完善文件工作安排在服务采购活动的前期完成，并及时完善和尽量明确主要需求，避免收集需求环节持续反复，从而节省时间和人力成本。
一般性服务采购，通常可以由专职管理员安排完成所有环节工作。
特殊性服务采购，因为专业性和技术性较强，需要由组织内业务部门人员自行完成收集需求工作。业务部门应将需求明细（技术指标、资质要求、服务标准等）交付采购专职管理员，以便其安排下一步工作。另外，确认成交结果、签订合同、履约验收、总结收尾等工作需要业务部门与采购部门共同完成。据此，可以制作相应的项目责任分配表。
（三）服务采购的范围管理
1.收集需求
需求管理是项目范围管理的重要环节。合理运用需求管理的各种工具，形成需求文件，能够为明确服务采购的范围与目标奠定基础。因此，应当重视服务需求管理并认真落实。
项目需求包括业务需求、干系人需求、解决方案需求、过渡需求、质量需求、需求相关条件与制约因素等。具体到服务采购，应主要从业务需求、干系人需求、质量需求、需求相关条件与制约因素四个方面来考量。业务需求是服务采购的目标，也指完成服务过程所需要的具体工作任务；干系人需求是指服务对象群体及其他相关人员提出的意见或要求；质量需求则需要确定服务完成的质量标准。
收集需求的工具与技术有文件分析、问卷调查、标杆对照、群体决策等。针对业务需求，可以考虑采用文件分析、问卷调查和标杆对照。
首先，将文件分析与标杆对照相结合，先分析往期服务采购的历史数据文件，再参考对照其他组织同类型服务采购的文件，对业务需求、质量需求作出初步要求，形成一套基本需求文件初稿。
其次，采用访谈或问卷调查的形式，对服务涉及的所有干系人进行需求调查。项目干系人是指能影响项目决策、活动或结果的个人、群体和组织，以及被项目决策、活动或结果影响的个人、群体和组织。在项目初期，就需要识别干系人，并分析其利益层次和潜在影响。举例来说，一般用于服务内部人员的服务采购，如物业保洁、车辆维修养护服务等，需要听取内部人员的意见建议，从而为其正常生产工作提供保障。另外，小型服务采购也可以采用意见征集方式，在固定时限内公布需求，鼓励内部干系人提出建议，并积极响应完善，以简化流程、提高效率。在上述征集意见的基础上，进一步完善需求文件。
除业务需求、干系人需求外，还应注意考虑需求相关条件与制约因素，尤其要兼顾专业性和全面性。如印刷服务、网络业务采购中，技术要求与服务标准往往较高，需要参考专业人员的权威意见，应尽可能征求专业建议，并进行综合考虑。同时，还需供应商提供营业执照、资质证明、信用记录等材料。
2.明确服务范围
定义服务范围是指在收集需求工作完成的前提下，明确哪些需求应包含在服务范围内，以及为满足需求而必须开展的所有工作。
引导式研讨会是定义范围常用的有效方式之一。引导式研讨会是一种快捷高效的方式，能快速定义跨职能需求并协调干系人差异。具体操作方式如下：集合不同专业或岗位的主要干系人（5~10人），针对收集需求阶段形成的需求文件，通过集中研究讨论来定义服务需求及所需工作，最后归纳汇总，形成服务范围说明书。
服务范围说明书可以从范围描述（包含服务需求和工作要求）、合同要求、履约标准、除外责任、制约因素、假设条件等方面进行整理完善。一份完整的服务范围说明书应能让供应商对买方的需求有较为清晰的了解，便于其提供相应质量的产品和服务。
服务采购的合同内容可以包括：①服务名称；②服务的目标、任务、具体内容；③服务人员配置和工作职责；④服务的质量要求；⑤服务的具体时间和地点；⑥保密条款；⑦违约责任承担及争议处理；⑧服务验收的标准和方法；⑨服务项目费用、服务费用支付方式和期限等。其中，除服务内容、工作职责、质量要求等基本内容外，还应注意明确服务的试用期、验收的标准和方法、服务费用支付方式和期限。具体做法可考虑规定试用期限并预留部分服务费用，待服务验收通过后，再将预留费用支付给供应商。试用期限与预留费用需要在发布询价公告阶段予以说明，并在合同中体现。
（四）服务采购的绩效审计与收尾
服务采购的绩效审计，需要审核服务的质量是否达标。在服务试用期期间，可逐项列出服务条款内容并设立评分区间，抽取内部主要工作人员对其打分测评，得到一个参考值，以此判断服务能力是否达到要求。
服务采购的收尾是一个清算与总结的过程，需要确认服务采购是否全部完成，并向供应商支付最后的款项，收集整理服务采购的过程文档、合同文件和经验教训并归档，作为今后服务采购的参照和审计稽查的依据。
三
成效及展望
目前，上述管理方式已成功应用于笔者所在单位的印刷服务采购及物业管理服务采购实践中，并取得了良好的应用成效，采购效率及采购期望值均得到有效提升。在服务采购管理实践中，项目管理的质量、成本、时间、人力资源等理论工具仍有待深入发掘与应用，随着实践的不断深入，期待能够有更多更好的实践成果获得广泛推广与深入应用。
作者：陈艳芳
作者单位：桂林市科学技术情报研究所
来源：《招标采购管理》2023年第6期
